【检索主题词】律师;政府委托;城市管理体制改革行政决策;社会稳定;风险评估

【业务类别】社会稳定风险评估

【案件代理时间】2015年10月

【代理律师姓名】游飞等6名律师

【律师事务所名称】人和人（怀化）律师事务所

【案情简介】

怀化市城区城市管理体制改革是怀化市委、市政府于2015年作出的一项重大决策，对于深化改革城市管理体制，提升城市管理水平具有重大意义，但涉及怀化市城区2000余城市管理和行政执法系统干部职工的切身利益，根据《中共中央办公厅 国务院办公厅关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见（试行）》（中办发〔2012〕2号）、《怀化市重大事项社会稳定风险评估办法》（怀办发〔2013〕8号）要求，湖南人和人（怀化）律师事务所受怀化市城市管理和行政执法局的委托，对怀化市城区城市管理体制改革决策进行社会稳定风险评估。

怀化市城市管理行政执法局组建于2007年3月，2015年7 月,怀化市城市管理行政执法局和怀化市公用事业管理局正式合并为怀化市城市管理和行政执法局。

2015年9 月 29 日上午，中共怀化市委书记、市委全面深化改革领导小组召开市委全面深化改革领导小组第七次会议。会议听取了市城市管理体制改革情况汇报。会议指出，改革城市管理体制,提升城市管理水平，是怀化发展所需，是广大群众所盼，必须坚定不移、依法依规、积极稳妥推进。会议强调，改革的方向就是重心下移，要科学设计、精心谋划、有序推进市城市管理体制改革。

2015年10月，市委、市政府成立怀化市城市管理体制改革工作领导小组，并出台《怀化市城市管理体制改革工作方案》（含《中共怀化市委办公室 怀化市人民政府办公室关于进一步深化城市行政执法和环卫管理体制改革的通知（送审稿）》），着手推进怀化市城区城管体制改革。

（一）《怀化市城市管理体制改革工作方案》（以下简称《工作方案》）确定的市城市管理体制改革的主要任务：

1、调整职责事权和机构设置，将现由怀化市城市管理和行政执法局管理的市渣土办、夜市办、各执法大队等十余个执法机构下放至怀化市鹤城区城市管理和行政执法局。

2、稳妥安置涉改人员。坚持下放人员使用的编制性质、身份、职级不变和下放后待遇只增不减的原则，妥善安置涉改人员。

3、调整市区财税体制。按照费随事转原则，对涉及下放事项划转相应工作经费，下放基数纳入财税体制调整，在现有基数基础上，按人平每月XXX元增加人员经费用于考核奖励，在涉改人员工资待遇不降低的基础上，实行绩效管理。

（二）《工作方案》明确的怀化市城区城市管理体制改革的工作步聚：

1、前期准备阶段（2015年9月25日－10月9日）

成立市、区城管体制改革领导小组及工作小组，制定完善机构编制职能下放方案和改革工作方案，核定涉改人员名单，核对、清点拟下放鹤城区的资产、设备。

2、宣传发动阶段（2015年10月10日－10月15日）

主要是开好“三个会议”。即召开市城管执法局中层以上干部城管体制改革工作会议，传达城管体制改革的政策精神，统一思想认识；召开城管体制改革动员大会，出台政策文件；召开鹤城区城管体制改革动员和欢迎大会，广泛宣传发动。同时，通过新闻媒体进行广泛宣传，营造改革氛围。

3、全面实施阶段（2015年10月15日－10月31日）

按照“市、区同步、有序推进”的原则，做到市级机构撤并与区级机构设置同步进行，人员和资产划转同步到位，确保2015年10月31日前人员全部调整到位。

4、整合提升阶段 （2015年11月1日－12月31日）

完善机构、人员接收合并后的运行机制，探索工作新思路、新办法。开展以“街边清洁、街头清静、街道清爽”为主题的城管集中整治行动，巩固改革成果，提升管理水平。

2015年9月底，怀化市城市管理和行政执法局将城区城管体制改革的工作方案通过会议形式予以宣布，并进行了思想动员和宣传。涉改的广大城管干部和职工一时无法接受由市局下放到区局的转变，于国庆长假后上班的第一个工作日，也就是2015年10月8日，大量城管工作人员和职工停止上班，陆续聚集到市委大院，议论、请愿、表达诉求。

2015年10月10日，湖南人和人（怀化）律师事务所接受怀化市城市管理和行政执法局的委托，对市城市管理体制改革决策事项进行社会稳定风险评估。接受委托后，律师事务所律师立即在市信访局会议室召集上访人员进行座谈，听取他们的意见和建议，疏散上访人员。然后立即成立社会稳定风险评估工作小组，制定《怀化市城市管理体制改革重大决策社会稳定风险评估工作方案》，明确了评估内容、评估原则、评估流程。

根据评估工作方案，湖南人和人（怀化）律师事务所以第三方专业稳评机构名义独立开展稳评工作，自主采集数据，开展社会调查，进行风险识别与评估。截至2015年10月13日，针对决策事项涉及的利益主体、社会公众和部分人大代表、政协委员，通过张贴征集意见公告、问卷调查、召开座谈会、上门走访等形式，评估工作小组收集了大量的第一手资料。2015年10月10日至12日，组成3个工作小组，分别到市渣土办、环卫处及各执法大队进行走访调查、张贴公开征集意见和建议公告，并与市环卫处、渣土办的班子成员、干部、职工按不同层次进行了座谈，充分征求涉改单位和人员的意见。除当面征求意见和建议外，还收到电话意见和建议26人次，电子邮件1件。2015年10月11日，组织4个小分队，分别在怀化市城区迎丰市场、太平桥、步步高广场、经开区武陵城建材广场路口，向市民发放调查问卷400份，收回有效问卷394份。10月12日，走访了3名市人大代表和3名市政协委员及怀化市鹤城区、中方县政府主要领导、分管领导和政府办、城管局领导。自湖南人和人（怀化）律师事务所接受委托介入后，涉改人员均不再到市委市政府聚集上访，转而向评估机构有序表达诉求，有效化解了不稳定因素。

在充分调查基础上，湖南人和人（怀化）律师事务所组织律师围绕本行政决策项目的合法性、合理性、可行性及可控性进行了定性、定量综合分析，定性分析结论为本次改革决策合法、合理、可行。定性分析结果如下：

在定性分析基础上，律师又进行了定量分析。首先，根据经验和社会调查结果确定每类风险因素的权重（表示为W），取值范围为[0,1]，取值越大表示某类风险在所有风险中的重要性越大。其次，确定风险可能性大小的等级值（表示为C），风险划分为3个等级，即：低风险、中风险、高风险，等级值分别为：0-0.33,0.34-0.66,0.67-1。确定了风险因素的权重和风险等级值后，将每类风险因素权重与等级值相乘，得出该类风险因素的分值，即：W×C，再将种类风险的得分相加，即得到综合风险值，即：∑W×C。综合风险的分值越高，说明项目的风险越大。一般而言，综合风险值为0－0.4时，表示该项目风险低，有引发个体矛盾冲突的可能；分值为0.41-0.7时，表示该项目风险中等，有引发一般群体性事件的可能；分值为0.71-1.0时，表示该项目风险高，有引发大规模群体性事件的可能。本项目综合风险指数测算为0.3，属于低风险范围，社会稳定风险总体可控。走访、调查、座谈人员支持改革率85%以上；随机抽查市民支持率为52.8%，反对的仅为18.3%；代大代表和政协委员均认为改革势在必行、利大于弊。根据《湖南省重大事项社会稳定风险评估办法》（湘办发〔2011〕18号）、《怀化市重大事项社会稳定风险评估办法》（怀办发〔2013〕8号）关于风险等级标准（分无风险、一般风险、较大风险、重大风险），结论为“一般风险”等级。

【争议焦点】

通过走访、调查和座谈，大多数涉改干部职工都拥护和支持市城市管理体制改革。但由于市、区两级在职级、工资、福利方面现实存在的差异，涉改人员普遍担心下放鹤城区后工资福利待遇下降、职务职级没有保障、晋升空间缩小，对待遇只增不减政策心存疑虑，没有信心。加之此次改革涉及人员多，牵涉范围广，需要解决的问题多且复杂，如有不慎，近期及远期均极易引发群体性事件，存在一定程度的社会稳定风险。主要有：

1、下放后工资福利待遇减少的风险。

2、下放后职务职级待遇无保障的风险。

 3、转业退伍军人安置的风险。

4、其他市直单位分流安置人员和调入人员下放的风险。

5、市渣土办整体下放的风险。

6、交接工作不到位导致城管工作水平不升反降的风险。

7、鹤城区、中方县现有城管队伍同城同岗不同酬的风险

【律师代理思路】

针对本项目存在的风险点，律师坚持实事求是原则，建议决策机关在进一步做好宣传动员和思想政治工作的基础上，进一步优化《市城市管理体制改革工作方案》，制定并实施配套政策措施，充分尊重并积极回应涉改人员正当合理诉求，确保下放人员使用的编制性质、身份、职级不变和工资福利待遇只增不减，慎重稳妥组织实施。

尽快优化《工作方案》并公布，让涉改人员放心、安心。特别是完善财政保障机制，除明确下放人员单位应缴部分等由市级财政按现有市级标准切块下拨区里外，基于鹤城区的财政状况，还要建立市财政长期专项补贴机制。针对涉改人员的合理诉求和心理顾虑，严格执行、落实和保障涉改人员待遇只增不减的安置政策和措施，并做好层层动员、宣传、说服工作。

鉴于市委、市政府已明确下放人员使用的编制、身份、职级不变安置原则，对这部分人员，加强政治纪律、组织纪律、工作纪律和法治观念教育，落实相关措施。

对于置业退伍军人，建议严格执行《中华人民共和国兵役法》、《军队转业干部安置暂行办法》等法律法规及国家有关转业、退伍军人安置政策，统一政策口径，做好解释说服工作，强化大局意识，加强思想政治教育。

针对其他市直单位分流安置人员和调入人员下放的风险，建议严格执行干部人事政策，严肃政治纪律、组织纪律和工作纪律，同时做好思想政治工作。

渣土办整体下放后，切实做好接收后的工作融合与衔接、合理设置机构、安排工作经费、处理与其他县（市、区）渣土管理机构的业务指导关系、保持执法队伍稳定性等方面工作。

确保安置工作到位，保持城管执法队伍思想稳定，尽快适应新的城管工作运行体制和考核体制。

加大财税体制调整力度，在短期内实现市级下放人员与鹤城区、中方县现有城管人员同城同酬、同岗同酬。

【案件结果概述】

2015年10月20日，律师正式向委托机构提交《怀化市城区城市管理体制改革重大决策社会稳定风险评估报告》，顺利通过怀化市维稳办公室组织的专家评审，办理了怀化市重大事项社会稳定风险评估备案登记。决策机构充分吸收和采纳了评估报告中的意见和建议，对改革工作方案进行了优化，加强了涉改人员的思想政治工作，改革方案顺利实施，改革任务圆满完成。

【案例评析】

社会稳定风险评估是重大行政决策程序的重要环节，对于促进和确保依法行政具有十分重要的意义。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调：把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。提高专家论证和风险评估质量。加强中国特色新型智库建设，建立行政决策咨询论证专家库。对专业性、技术性较强的决策事项，应当组织专家、专业机构进行论证。选择论证专家要注重专业性、代表性、均衡性，支持其独立开展工作，逐步实行专家信息和论证意见公开。落实重大决策社会稳定风险评估机制。中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》要求：提高专家论证和风险评估质量，落实重大决策社会稳定风险评估机制。

对于与人民群众利益密切相关的重大决策、重要政策、重大改革措施、重大工程建设项目以及与社会公共秩序相关的重大活动等重大事项在制定出台、组织实施或审批审核前，委托第三方机构开展社会稳定风险评估，对可能影响社会稳定的因素开展系统的调查，科学的预测、分析和评估，制定风险应对策略和预案，可以有效规避、预防、控制重大事项实施过程中可能产生的社会稳定风险，确保重大决策事项和重大项目顺利实施。

【结语和建议】

地方各级党委政府和政府部门，对重大决策社会稳定风险评估尚不够重视，仍习惯于传统的自上而下的决策思维和程序，往往在决策实施过程中遇到阻力和困难，特别是遇到影响社会稳定的和和事时，才想起社会稳定风险评估程序。建议地方各级党委政府和政府部门切实贯彻执行《中共中央办公厅国务院办公厅关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见（试行）》（中办发〔2012〕2号），重大决策严格遵守决策程序，引入社会稳定风险评估机制，未雨绸缪，预防为主，确保重大决策符合科学化、民主化、法治化要求。