2021年7月2日，修订后的《土地管理法实施条例》由李克强总理签署国务院第743号令公布。修订后的《土地管理法实施条例》，对《土地管理法》中的土地征收程序进行了细化，征地补偿标准的确定方法也发生了变化。土地征收也随着修订后的《土地管理法实施条例》的公布，再次受到人们的关注。

一、土地征收程序

（一）修订前后的土地征收程序

根据修订之前的《土地管理法》及《土地管理法实施条例》，集体土地征收均按下列程序进行：征地审批—土地征收公告—征地补偿安置方案公告—签订补偿安置协议，具体的程序如图一。   

根据修订后的《土地管理法》及《土地管理法实施条例》，土地征收程序已经修改成了如下程序：发布土地征收预公告—开展土地现状调查—开展社会稳定风险评估—拟定征地补偿安置方案—签订征地补偿安置协议—申请土地征收审批—发布土地征收公告。具体的程序如图二。

图一：修改前土地征收程序

图二：修改后土地征收程序

（二）修改后的土地征收程序的优点

1. 提前防范风险，确保土地征收的连续性和稳定性

修订后的土地征收程序，要求对拟征收土地进行全面调查，并进行社会稳定风险评估，提前将拟征收土地中各种可预见的风险先行提出而后进行研判，并提出防范措施与预案。20世纪90年代中期以来，中国大规模的土地征收和经济快速增长密切相关。土地征收既助力我国经济腾飞，同时也造成了一些隐患：土地资源日益紧张，人地矛盾日益尖锐。加上有些地方行政机关，为推进土地征收工作违反土地征收程序，还有强拆等行为，失地农民和地方政府之间的矛盾日趋激烈，甚至引发群体性事件。社会稳定是土地征收应当要考虑的因素，所以增加拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估是非常必要的。既能综合考虑拟征收土地的各种因素，也更能保障后续征收工作更加顺利开展。

2. 增加意愿性考虑，提高参与度，进一步保障被征收人的知情权、参与权以及监督权

修订后的土地征收程序，增加了被征收人对土地征收全流程的参与环节。不仅增加了社会稳定风险评估，同时，还要求社会稳定风险评估有被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人参加。一方面是使得被征地村民更加了解与自身相关的土地征收的情况，另一方面也可以使被征地农民充分表达自己的意愿，让行政机关能充分考虑群众的承受能力，把可能影响群众利益和社会稳定的问题和矛盾解决在决策之前。把民众抵触和抗议的最小化，把民众满意度的最大化。

在征地补偿安置方案公告阶段，多数被征地的农村集体经济组织成员认为拟定的征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织听证，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。修改后的土地管理法及实施条例，不仅规定了被征地农民享有听证权，而且对于组织听证的地方人民政府也做出了要求：地方人民政府应当根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。修改之前，听证只是地方人民政府依法办事的“无耐之举”，完全流于形式，有的并未对被征地农民的问题与诉求进行回应，即便回应的也只是敷衍了事，甚至于不回应的现象大有存在，所谓的听证并未保障被征地农民的权益。相较于修改之前，修改之后的听证不会再是一项流于形式的程序，更能保障被征地农民的权益。

“先补偿后征收”，将原本放在土地征收一开始的征地审批环节后置到签订完补偿协议、支付完征地补偿款。因签订补偿协议是申请土地征收审批的重要前期工作之一，若未完成对被征地人的补偿和安置、未足额支付补偿费等，都有可能导致土地征收审批将会不予批准。所以，将审批后置，也是行政机关需要更加考虑被征收农民对于土地征收的意愿的体现。

二、土地征收补偿费标准的适用

（一）区片综合地价取代产值倍数法

征地补偿费包括土地补偿费、安置补助费、青苗和地上附着物补偿费等。依据《土地管理法》（2004修正）及《土地管理法实施条例》（2014修订），我国对土地征收的补偿费用，按照被征收土地原用途被征收前三年平均年产值的倍数计算，但总和不超过土地被征用前三年平均年产值的 30 倍。比如征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。一般土地被征收前3年平均年产值，按当地统计部门审定的最基层单位统计年报和经物价部门认可的单价为准。这就是我国集体土地征收补偿一直采用的“产值倍数法”。

根据修订后的《土地管理法》（2019修订）及《土地管理法实施条例》（2021修订），征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定。制定区片综合地价应当综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素，并至少每三年调整或者重新公布一次。自此，我国对于土地征收补偿费的确定标准从产值倍数法变成了区片综合地价。

（二）以区片综合地价确定征地补偿标准的优越性

1.补偿标准更加科学

  区片综合地价，并不是修订后的《土地管理法》及《土地管理法实施条例》第一次提出的新概念。2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中就首次提出“区片综合地价”。随后，原国土资源部出台《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》，明确区片综合地价是“在城镇行政区土地利用总体规划确定的建设用地范围内，依据地类、产值、 土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素，划分区片并测算的征地综合补偿标准。”很明显，区片综合地价需要考虑被征地地区的更多因素，自然资源部办公厅《关于加快制定征收农用地区片综合地价工作的通知》（自然资办发〔2019〕53号）中也要求采用农用地产值修正法、征地案例比较法等方法综合测算区片综合地价，科学测算区片综合地价。相较于之前一直适用的产值倍数法，显然以区片综合地价确定征地补偿费标准更加科学，也更能保障被征地农民日后的生活，符合《土地管理法》保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障的规定。

2. 向市场价值补偿更进了一步

我国之前一直适用的以土地年产值为标准进行补偿的方法，其实质是我国城乡二元土地制度下的产物。在土地征收过程中，许多矛盾均源自于征地补偿标准过低。经过土地征收，农民失去了赖以生存的土地，而政府给的补偿过低反而降低了其生活水平，所以近年来要求“产权置换”或者要求以市场价值补偿的声音越来越多。

修订之后的《土地管理法》及《土地管理法实施条例》，允许集体经营性建设用地直接入市，使集体经济建设用地与国有建设用地同权同价。改变了之前集体土地须先征收为国有土地才能进入市场交易的问题，结束多年来集体建设用地不能与国有建设用地同权同价同等入市的二元体制。在这种现状下，现在虽然不是直接用市场价值进行补偿，但是区片综合地价这种征地综合补偿标准也是让征地补偿向市场价值补偿转变更进了一步。

三、不足之处

（一）“多数”、“少数”如何认定

新修订的《土地管理法实施条例》第二十八条中的“多数被征地的农村集体经济组织成员”、第二十九条中的“对个别确实难以达成征地补偿安置协议的”、第三十一条中的“个别未达成征地补偿安置协议的”，对这些条文中的“多数”和“个别”如何认定并没有一个明确的标准，到底多少人才算“多数”，多少人可以列入“个别”的范畴。所以，在条例实施以后，还需要有关部门出台具体的认定方法，明确“多数”和“个别”认定的一个标准。

（二）省域内征地补偿标准差异需明确

根据自然资源部办公厅发布的《关于加快制定征收农用地区片综合地价工作的通知》（自然资办发〔2019〕53号），区片综合地价应与当前经济社会发展水平相适应，不低于内涵可比的现行征地补偿标准。同一区片内不同类型农用地的质量存在明显差异的，可以设定地类调节系数进行调节。这需要制定机关把握好这个标准，并按照同地同价的要求，做好省域内征地补偿标准的总体平衡工作。同时，在区片综合地价确定过程中，如何合理确定和平衡省域内各地（市、州）之间及各市（县）之间征地补偿标准的差异，后续也需要有合理可操作的规定出台以使更好的开展工作，既符合公平原则，也能保障被征收人的权益。

参考文献：

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[3]赵刘洋.地方政府农地征收中的行政纠纷———基于诉讼案件的研究[J].东南学术,2021(04):209-217.