导读：3月4日，日本核废水的储量即将到达上限，35天后的4月9日，日本政府打算将福岛核废水排入大海。4月13日召开内阁会议，正式决定将福岛核电厂10年来积存的超过120万吨的核废水排放进入太平洋，这消息一出立马引发国际社会广泛关注。今天，我们就透过日本排放核污染水事件浅析我国的环境公益诉讼制度及实践探讨。

一、环境公益诉讼概述

公益诉讼制度起源于罗马时期，现代意义的公益诉讼是以诉讼标的为基准命名的一种诉讼形式。公益诉讼是指特定的国家机关和相关的社会团体、组织、公民个人，根据法律，对违反法律、侵犯国家利益、社会公共利益的行为，向法院提起诉讼，寻求司法救济。而环境公益诉讼则是公益诉讼所包含的众多方面诉讼中的一种，它是指由于行政机关或其他公共权力机构、公司、企业或其他组织及个人的违法行为或不作为，使环境公共利益遭受侵害或有侵害的可能时，法律允许任何公民、社会团体、国家机关为维护环境公共利益而向国家司法机关提起诉讼的制度，它是公众环境权益受到侵害时的法律救济途径之一。

二、环境公益诉讼的主要特征

与传统的、一般的民事诉讼、行政诉讼相比，环境公益诉讼有其特殊性：

1、环境公益诉讼的主体具有特殊性。环境公益诉讼的发起者不一定是与本案有直接利害关系的人。环境公益诉讼的提起者包括社会成员，如公民、企事业单位和社会团体。提起环境公益诉讼的社会成员，既可以是直接的受害人，也可以是无直接利害关系的人。任何组织或个人为了维护国家、社会利益都可把侵害公共环境利益之人推上被告席。环境公益诉讼的对象既包括一般的民事主体，也包括国家行政机关。一般的民事主体，如企事业单位和个人，当其行为对环境公共利益构成损害，而环境行政控制无力或不能干预时，即可成为环境公益诉讼的对象。国家行政机关未履行法定职责，构成了对环境公共利益损害的不当行政行为，也是环境公益诉讼的对象。

2、环境公益诉讼目的具有特殊性。环境公益诉讼的目的是维护环境公共利益。具体来说，是为了保护国家环境利益、社会环境利益、及不特定多数人的环境利益，追求社会公正、公平，保障社会可持续发展。

3、环境公益诉讼具有显著的预防性，同时兼具补救功能。环境公益诉讼的提起及最终裁决并不要求一定有损害事实发生，只要能根据有关情况合理判断出可能使社会公益受到侵害，即可提起诉讼，由违法行为人承担相应的法律责任。

三、环境公益诉讼实践中关注焦点研析

（一）环境公益诉讼的原告主体资格

1、社会组织

如果行为人有污染环境的行为的，不仅侵害了环境所在地居民的利益，更是侵害了全社会人民的环境利益，有关社会组织可以提起公益诉讼。但环境民事公益诉讼的原告资格问题，是近几年来在环境民事公益诉讼司法实践中时常困扰法官们的一个实际问题。问题主要出在对《环境保护法》第58条中“专门从事环境保护公益活动”的理解。根据《中华人民共和国环境保护法》第58条：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；(二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”规定可知，社会组织向法院提起环境公益诉讼需满足的基本条件包括：1、依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；2、专门从事环境保护公益活动连续5年以上且无违法记录。其中，“社会组织”是指“在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等”；“设区的市级以上人民政府民政部门”是指“设区的市，自治州、盟、地区，不设区的地级市，直辖市的区以上人民政府民政部门”；“专门从事环境保护公益活动”是指“社会组织章程确定的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益，且从事环境保护公益活动”；“无违法记录”是指“社会组织在提起诉讼前5年内未因从事业务活动违反法律、法规的规定受过行政、刑事处罚”。

{法律链接}《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》

第四条   社会组织章程确定的宗旨和主要业务范围是维护社会公共利益，且从事环境保护公益活动的，可以认定为环境保护法第五十八条规定的“专门从事环境保护公益活动”。

社会组织提起的诉讼所涉及的社会公共利益，应与其宗旨和业务范围具有关联性。

{最高院指导案例75号}中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉宁夏xx科技股份有限公司环境污染公益诉讼案

{案情简介}宁夏xx公司等八家企业在生产过程中违规将超标废水直接排入蒸发池，造成腾格里沙漠严重污染。中国生物多样性保护与绿色发展基金会（以下简称绿发会）向法院起诉要求.停止非法污染环境行为并进行修复。一审认为，绿发会不能认定为环境保护法第五十八条规定的“专门从事环境保护公益活动”的社会组织，对绿发会的起诉裁定不予受理。绿发会不服，提起上诉。二审裁定驳回上诉，维持原裁定。绿发会不服二审裁定，向最高人民法院申请再审。

{裁判结果}最高人民法院再审裁定撤销一审、二审裁定，指令本案由中卫市中级人民法院立案受理。

{笔者解析}对于社会组织是否具备提起环境民事公益诉讼的主体资格，应当重点从宗旨和业务范围是否包含维护环境公共利益，是否实际从事环境保护公益活动，以及所维护的环境公共利益是否与其宗旨和业务范围具有关联性等三个方面进行认定。对于社会组织宗旨和业务范围是否包含维护环境公共利益，应根据其内涵而非简单依据文字表述作出判断。环境保护公益活动，不仅包括直接改善生态环境的行为，还包括有利于完善环境治理体系，提高环境治理能力，促进全社会形成环境保护广泛共识的活动。值得一提的是，本案还阐明了社会组织起诉事项与其宗旨和业务范围即便不具有对应关系，但若与其所保护的环境要素或者生态系统具有一定的联系，亦应基于关联性标准确认其主体资格，对于环境民事公益诉讼案件的审理具有重要的指引和示范作用。

2、检察机关

2017年新修正的《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）第55条的规定，确定了检察机关作为公益诉讼主体参与公益诉讼案件。2018年3月1日，最高人民法院、最高人民检察院联合发布法释〔2018〕6号《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）。该解释是在民事诉讼法、行政诉讼法框架下对于检察公益诉讼案件具体程序所做的特别规定。

（二）环境民事公益诉讼中的几个实务问题

徐州市人民检察院诉徐州市xx造纸有限公司水污染民事公益诉讼案，是全国人大常委会授权检察机关试点提起公益诉讼以来人民法院受理的首批民事公益诉讼案件，也是检察机关作为公益诉讼人提起诉讼且进入第二审程序的首例民事公益诉讼案件。该案具有典型意义，涉及到了环境公益诉讼中因果关系认定、举证责任、专家辅助人、环境污染损害赔偿数额的确定等核心问题，为代理律师指明了实践操作中的判断标准。

{基本案情}

xx公司多次被环境保护主管机关查获以私设暗管方式向连通京杭运河的苏北堤河排放生产废水，废水的化学需氧量、氨氮、总磷等污染物指标均超标。徐州市人民检察院作为公益诉讼人，向徐州市中级人民法院提起环境民事公益诉讼。

{裁判结果}江苏省徐州市中级人民法院一审认为，xx公司排放废水污染环境，应当承担环境污染责任，判决xx公司赔偿生态环境修复费用及服务功能损失共计105.82万元。xx公司提起上诉，二审判决驳回上诉，维持原判。

{实践代理要点}

1.关于举证责任

根据《公益诉讼司法解释》，原告只需提供被告的行为已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的初步证明材料而关于被告是否有侵权行为、是否造成损害后果、损害后果与侵权行为有无因果关系等问题被告均需大量举证。因此，很多举证责任转移给被告，原告和被告的举证责任严重失衡，如何平衡双方的举证责任是个值得思考的问题。

《民法典》第一千二百三十条规定，行为人应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害结果不存在因果关系承担举证责任。《环境保护法》第六十四条规定，采取举证责任倒置，由污染者举证污染行为与侵害结果没有因果关系的责任。《检察公益诉讼解释》第十四条规定，检察院提起诉讼时应当提交被告的行为已经破坏环境而损害社会公共利益的初步证明材料。此外，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第284条、《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第8条还规定，提起环境民事公益诉讼时应提出初步证据证明被告的行为已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险。

从举证责任的角度来分析，检察机关在提起环境民事公益诉讼时除了需要承担普通环境侵权诉讼中原告的举证责任之外，还要举证证明被告在污染环境、破坏生态的行为与生态环境损害之间具有关联性。《证据规定》第72条第1款规定：“一方当事人提出的证据，另一方当事人认可或者提出的相反证据不足以反驳的，人民法院可以确认其证明力。”如果被告证明环境污染行为与损害事实无关，此时原告应当提出证据予以反驳。如不能举证反驳，则应当承担不利后果。

2.关于因果关系认定

在因果关系认定方面，鉴于环境污染损害后果的发生需要经过较长时间的持续作用，相关案件的认定涉及多领域、多学科，具有取证工作量大且专业性强的特点，故检察机关在出具初步证据后，适用举证责任倒置原则，由被告对因果关系进行举证。《民法典》第一千二百三十一条规定，两个以上侵权人污染环境、破坏生态的，承担责任的大小，根据污染物的种类、浓度、排放量，破坏生态的方式、范围、程度，以及行为对损害后果所起的作用等因素确定。

因此，律师在代理此类案件时，需要密切关注其他的相关证据如书证、鉴定意见等的综合应用问题，进而明确污染行为与污染结果之间的因果关系，以因果关系链条的原因力和作用力说明作为着手点，运用逻辑推理、经验法则、专家意见等多种基本证明方法。因果关系的存在与否决定了被告是否承担责任或者被告承担责任的大小，因果关系的认定在此类案件中的重要性不言而喻。

3.专家辅助人制度的运用

民事诉讼法中规定了专家辅助人制度，由于此类案件的复杂性和特殊性，《环境民事公益诉讼司法解释》第15条细化了环境民事公益诉讼领域可以适用专家辅助人制度的“专业问题”的范围,“当事人申请通知有专门知识的人出庭,就鉴定人作出的鉴定意见或者就因果关系、生态环境修复方式、生态环境修复费用以及生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能的损失等专门性问题提出意见的,人民法院可以准许。前款规定的专家意见经质证,可以作为认定事实的根据”。专家辅助人应在相关专业技术领域具有足够的专业技术经验和专业能力,需要判断专业技术职称、专业领域、所涉专业的从业经验、已取得的专业科研或实践成果。在程序上，应适当限制当事人或代理人对专家之间讨论技术问题的干扰。需要提醒的是，如果其了解案件相关事实或者鉴定过程,则应申请证人出庭而不是专家辅助人出庭。对于某一专业问题双方无法达成一致且十分重要，可以由一方或者双方当事人申请法院批准专家辅助人出庭发表专业意见。在案件审理过程中，代理人需申请并尽力争取专家辅助人出庭。

4.对环境污染所造成的损害数额确定

对环境污染所造成的损害数额，可以根据已查明的具体污染环境情节、被告违法程度及主观过错程度、防治污染设备的运行成本、被告生产经营情况及因侵害行为所获得的利益、污染环境的范围和程度、生态环境恢复的难易程度等因素予以酌情确定。《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十三条规定，生态环境修复费用难以确定或确定具体数额所需鉴定费用明显过高时，可以对生态环境修复费用综合主客观因素予以合理确定。

（三）环境民事公益诉讼案件的调解规则

{法律链接}《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》

第二十五条 环境民事公益诉讼当事人达成调解协议或者自行达成和解协议后，人民法院应当将协议内容公告，公告期间不少于三十日。

公告期满后，人民法院审查认为调解协议或者和解协议的内容不损害社会公共利益的，应当出具调解书。当事人以达成和解协议为由申请撤诉的，不予准许。

调解书应当写明诉讼请求、案件的基本事实和协议内容，并应当公开。

{最高法案例}北京市朝阳区xx之友环境研究所诉山东xx化工股份有限公司大气污染民事公益诉讼案

{案情简介}xx公司下属热电厂持续向大气超标排放污染物，并存在环保设施未经验收即投入生产、私自篡改监测数据等环境违法行为，xx之友环境研究所诉请人民法院。

{裁判结果}诉讼中，xx公司积极整改，停止侵害，实现达标排放，监测设备正常运行，经法院主持调解，xx公司自愿承担支付生态环境治理费300万元。为了保障社会公众的知情权，法院在双方当事人达成调解协议之后，依法公示调解协议内容，并在公告期间届满后，对调解协议内容是否损害社会公共利益进行了审查，确保调解符合公益诉讼目的，生态环境损害能够得到及时有效救济。该案调解书经双方当事人签收已发生法律效力。

{笔者解析}关于环境民事公益诉讼案件能否适用调解的问题，《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条明确规定，在办理环境民事公益诉讼案件中可以采用调解方式。在环境民事公益诉讼案件中适用调解方式，需要认真把握以下几点：

一是对社会公共利益的保护不能仅仅寄希望于通过单一途径或单一方式，多元矛盾纠纷解决机制不失为另一种有效选择；

二是对环境民事公益诉讼案件进行调解，符合构建社会主义和谐社会的要求，且具有成本低、效率高、社会风险小、节约司法资源等优势；

三是根据权利和义务相一致的原则，既然环境民事公益诉讼的原告负担着诉讼中的一切义务，那么，其也理当享有完整的诉讼权利，包括处分权在内，否则不公平；

四是鉴于该类公益诉讼的性质，应当强化监督，人民法院不仅要对调解协议依法进行公告，听取社会公众的意见和建议，而且公告期满后还要进行认真审查，认为调解协议或者和解协议的内容不损害社会公共利益的，才可以出具调解书。

四、结语

环境保护问题，是中国的问题，是世界的问题，是关系着人类发展的问题，更是关系人类生死存亡的问题，在这个问题上，任何国家都须持同一态度。近些年来，我国一直强调“构建人类命运共同体”，人类只有一个地球，对地球环境的保护，就是对人类自身的保护。