前言

近年来我国土地一级开发运作模式经历了BT模式、土地资源补偿模式、土地溢价分成模式、PPP模式等发展历程，但因存在BT模式已被明文禁止使用、土地资源补偿模式与现行土地管理制度不符、土地溢价分成模式违反“收支两条线”、PPP模式单一适用受限等多方阻碍，2016年2月财政部等四部委联合发布《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号，以下简称“财综4号”），提出探索“政府采购”新模式。因新模式中土地一级开发责任主体、具体运作模式以及资金路径等尚未明析，故本文特针对土地一级开发新模式进行分析，为实务运作模式提供法律支持。

土地一级开发主要指自然资源主管部门通过确定具体实施机构对国有土地或集体土地进行收回或征收、拆迁、安置、补偿和“多通一平”的过程，包括储备土地的取得和前期开发两部分内容。

一、拆迁安置补偿——政府购买服务模式

财综4号文提出，“地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。”故针对拆迁安置补偿层面，可积极探索政府购买服务新模式。

（一）确定采购当事人

1.确定采购主体

我国土地储备机构，实质上属于自然资源主管部门的事务性辅助人，承担土地储备的具体实施工作。但因拆迁安置补偿工作错综繁杂、土地储备机构人员有限，故财综4号文提出地方自然资源主管部门应积极探索政府采购模式，购买拆迁安置补偿服务。在权力来源上，自然资源主管部门是最适格的采购主体。

但财综4号文亦明文规定，“土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担”。此外，我国土地储备收支预决算编制工作、储备土地前期开发、管护、储备土地登记等一系列具体工作均由土地储备机构负责。如果由自然资源主管部门作为采购主体，与我国当前土地储备工作有脱节之嫌。

故笔者建议，不妨自然资源主管部门授权土地储备机构作为具体采购主体，负责拆迁安置补偿服务采购工作。

2.确定承接主体

土地征收、收回、收购涉及的拆迁安置补偿工作，既非货物，亦非工程，故不适用《招标投标法》的规定，而具体适用《政府采购法》的规定进行政府采购服务。根据《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号，以下简称“财预87号文”）的规定，拆迁安置补偿事项应属于政府购买服务指导性目录的范畴，如暂未纳入政府购买服务指导性目录，应由自然资源主管部门报财政部门审核备案调整后方可实施采购。

土地储备机构作为采购主体，可根据《政府采购法》第26条规定，依法选择公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价等采购方式依法定采购程序确定承接主体，由土地储备机构与承接主体签订《拆迁安置补偿——政府购买服务协议》，约定双方的权利义务、服务内容和期限、验收标准、资金拨付方式以及违约责任等内容。

（二）采购服务内容

因我国土地征收、收回以及收购的对象和程序各自迥异，故土地征收、收回、收购涉及的拆迁安置补偿工作的具体内容需具体分析。

1.土地征收情形

我国土地征收的对象是集体土地，依照“先补偿后征收”原则，据《土地管理法》第45条、第47条、第48条规定，国家因公共利益需要征收集体土地时，承接主体应当协助土地储备机构对拟征收土地现状进行调查、进行社会风险评估、协助起草完善征地补偿安置方案、协助完成土地补偿登记、协助地方政府与被征收人之间签订征地补偿安置协议、协助土地储备机构支付被征收人土地补偿费、搬迁安置补助费、住宅及地上附着物等补偿费、被征地村民的社会保障费等。待前期补偿工作完成后，承接主体方可协助土地储备机构申请土地征收报批手续，制作和准备报批所需资料。

2.土地收回情形

我国土地收回对象主要是国有土地，根据《土地管理法》第38条、第58条，《城市房地产管理法》第20条、第22条、第26条，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第42条、第47条等规定，无偿收回划拨土地使用权的，需要对地上建筑物、其他附着物给予适当补偿；土地使用权出让合同约定的使用期届满，土地使用者未申请续期或者续期未获批准的，土地使用权由国家无偿收回；当满二年未动工开发或者未按出让合同规定的期限和条件开发利用的，国家可以因土地使用权人原因违约而无偿收回土地使用权；国家在特殊情况下，基于公共利益需要，提前收回土地使用者的土地使用权的，需根据土地使用者开发利用土地的实际情况给予相应的补偿。

故在土地收回工作中，承接主体应当根据具体补偿情形，协助土地储备机构评估测算补偿标准和补偿数额；如涉及城镇棚户区改造，需要对国有土地上房屋进行征收的，尚须遵循《国有土地上房屋征收补偿条例》的规定，对被征收房屋的价值、搬迁、临时安置费用、停产停业损失等进行补偿，以及房屋被征收人的回迁安置工作。

3.土地收购情形

土地收购系即自然资源主管部门按法律的规定，通过市场交易的方式从土地使用者手中购回土地使用权，本质上属于一种民事法律行为。根据《土地储备管理办法》第9条规定，承接主体应当协助土地储备机构开展拟收购土地的评估工作，拟定土地收购补偿标准，报自然资源主管部门和财政部门确认。承接主体应当协助土地储备机构以自然资源主管部门名义与土地使用权人签订《土地收购协议》。

（三）采购资金路径的确定

土地征收、收回、收购涉及拆迁安置补偿服务采购模式中，采购资金支出主要包括两个方面：一是因土地征收、收回、收购而应支付给原权利人的土地补偿费、土地补偿费和安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费等费用；二是因承接主体提供拆迁安置补偿服务所应支付的服务费用。

根据财预87号文规定，“购买主体应当按照批准的预算执行，从部门预算经费或经批准的专项资金等既有年度预算中统筹安排购买服务资金。购买主体签订购买服务合同，应当确认涉及的财政支出已在年度预算和中期财政规划中安排。政府购买服务期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内。”因此，土地储备机构应将采购服务合同涉及的资金支出列入年度预算和中期财政规划。

并且，据《土地储备资金财务管理办法》（财综〔2018〕8号，以下简称“财综8号文”）第5条规定，“土地储备资金来源于下列渠道：（一）财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用；（二）财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金；（三）发行地方政府债券筹集的土地储备资金；（四）经财政部门批准可用于土地储备的其他财政资金。”

财综8号文第8条规定，“土地储备资金使用范围具体包括：（一）征收、收购、优先购买或收回土地需要支付的土地价款或征地和拆迁补偿费用。包括土地补偿费和安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费，以及依法需要支付的与征收、收购、优先购买或收回土地有关的其他费用。（二）征收、收购、优先购买或收回土地后进行必要的前期土地开发费用。储备土地的前期开发，仅限于与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设支出。（三）按照财政部关于规范土地储备和资金管理的规定需要偿还的土地储备存量贷款本金和利息支出。（四）经同级财政部门批准的与土地储备有关的其他费用。包括土地储备工作中发生的地籍调查、土地登记、地价评估以及管护中围栏、围墙等建设等支出。”

此外，据财综8号文第14条、第15条、第16条规定可知，在拆迁安置补偿服务采购模式中，由土地储备机构根据土地收储工作的进度，提出用款支付申请，经自然资源主管部门审核后，报财政部门审批，按照国库集中支付制度相关规定支付土地价款或征地和拆迁补偿费用以及服务费用。

二、储备土地前期开发——政府采购工程模式

财综4号文提出，“土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发，包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。”在储备土地前期开发阶段，可探索政府采购工程模式。

（一）确定采购方式和采购当事人

储备土地的前期开发是指土地储备机构在土地储备过程中，土地供应之前，对储备土地实施规划及市政配套设施的开发性行为，是土地一级开发行为在土地储备制度下的体现。土地储备前期开发工作内容主要包括：（1）对储备土地进行测量和勘察；（2）储备土地前期开发项目设计；（3）储备土地项目施工,即如果储备土地上有建筑物或附着物的，应拆除这些建筑物和附着物，再进行土地平整，修筑道路，并安装水、电、气、通讯线路等基础设施建设。

并且，根据《土地储备管理办法》（国土资规〔2017〕17号）第12条规定，储备土地前期开发工作应归属于工程建设的范畴，不能归于货物或服务的类别。且因储备土地前期开发项目全部资金来源于财政资金支出，据《招标投标法》第3条、《招标投标法实施条例》第2条规定，储备土地前期开发（“多通一平”）所涉及的勘察、设计、工程施工、监理以及与工程建设相关的材料、设备的采购，必须适用《招标投标法》的规定，通过招标方式确定承接主体。

关于采购主体的确定，上文已有论证。同理，笔者建议不妨自然资源主管部门授权土地储备机构作为具体采购主体，负责储备土地前期开发政府采购工作，依据《招标投标法》的规定，通过公开招标、邀请招标等招标方式依法定程序确定负责工程勘察、设计、施工和监理的承接主体，并分别与各承接主体签订政府采购合同等。

（二）政府采购内容

据《储备土地管理办法》第12条第2款规定，“储备土地的前期开发应按照该地块的规划，完成地块内的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、围挡等基础设施建设，并进行土地平整，满足必要的“通平”要求。具体工程要按照有关规定，选择工程勘察、设计、施工和监理等单位进行建设。”土地储备机构进行政府采购工程工作，须根据储备土地的控制性详细规划要求，为达到“三通一平”或“七通一平”等目的，针对特定储备宗地的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、土地平整等事项，进行招标采购。

根据工程项目建设程序规律，在项目建议书和可行性研究报告经批准后，土地储备机构须招标采购工程勘察服务，由承接主体对储备土地“红线”范围内区的地形、地质和水文等情况进行勘察，提交勘察报告成果。完成储备土地勘察后，土地储备机构须招标采购工程设计服务，由承接主体依据勘察报告成果等基础资料，完成“多通一平”等项目的初步设计和施工图设计。当初步设计和施工图经审查批准后，土地储备机构须通过招标方式确定工程施工单位和工程监理单位，由承接主体分别完成储备土地“多通一平”的施工和监理工作，以达到储备土地供应的基本要求。

故关于储备土地前期开发项目，政府采购涵盖了工程勘察、设计、施工、监理等全方位的内容，呈现出阶段性、系统性的特点。

（三）采购资金路径的确定

关于储备土地前期开发政府采购工程模式中资金路径问题，前文已有论证，财综8号文第5条已明确储备资金的来源，并且财综8号文第8条亦明定储备资金的使用范围，其中即包含储备土地的前期开发费用。

并且，根据财综8号文第14条、第15条、第16条规定，在储备土地前期开发政府采购模式中，由土地储备机构根据储备土地前期开发工作的阶段和进度，提出用款支付申请，经自然资源主管部门审核后，报财政部门审批，按照国库集中支付制度相关规定支付前期土地开发费用。

因此，在资金路径上，拆迁安置补偿政府购买服务模式与前期开发政府采购工程模式二者有着资金来源上的同一性、支出路径相似性，因承接主体和采购内容不同，故在支付对象层面具有差异性。

三、结语

土地是人类生存和发展最重要的物质基础，是社会经济发展最重要的资源。加强土地一级开发，有助于政府调控土地供应的节奏，优化土地资源配置效率。本文聚焦于探索土地一级开发新模式，即拆迁补偿安置政府购买服务模式与“多通一平”政府采购工程模式，明晰采购当事人、采购内容、采购资金路径等内容，希望为促进地方政府土地一级开发模式方案的落地敬献绵薄之力！