受疫情影响，中国宏观经济下行压力加大，基建投资被视为稳投资、稳增长的重要工具。对于基建投资的资金来源，专项债被视为重要渠道。“一案两书”的披露是专项债发行前的必要程序，不仅影响专项债额度的分配，还是专项债能否成功发行的关键。现结合我所实操经验，揭开“一案两书”的神秘面纱，以期指导地方政府更好地开展项目专项债申报发行。

“一案两书”即三个报告，具体为：

收益与融资自求平衡方案

财务评价报告

法律意见书

注意：项目可行性研究报告是制定项目收益与融资自求平衡方案的基础。制定方案前，项目单位应完成项目可行性研究报告编制及立项。

1、政策依据：

2017年6月2日，财政部印发了《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》（财预〔2017〕89号）、《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号）、《地方政府专项债券发行管理暂行办法》（财库[2015]83号 ）第一次定义专项债。

2、核心要素：

项目概况介绍

项目经济效益和社会效益分析

项目投资估算及资金筹措方案

项目收入和成本预测

项目融资平衡情况

潜在影响项目收益和融资平衡结果的各种风险评估等

3、实务编制要点注意：

1.建设期利息调整：根据当前政策，发行专项债券的项目资金主要是来源于财政资金、发行政府专项债券、市场化融资三部分。汇总项目总投资时，应根据项目专项债券发行规模、市场化融资情况重新计算建设期利息。直接引用可研中的建设期利息虽不会对项目融资平衡情况造成影响，但会对资金筹措方案有一定影响。

2.在建项目资金需求：在建项目发行专项债券主要是解决未建设部分的资金需求。在建项目在项目投资分年计划表中应明确前期投入资金。

3.专项债发行计划：专项债发行计划的制定应综合考虑项目的分年度投资计划，项目资金需求应与项目建设进度相匹配，防止专项债券发行后出现“钱等项目”的情况，造成债券资金闲置。

4.偿债资金来源：项目偿债资金是项目对应的政府性基金收入或专项收入，不得将政府补贴（有专项补贴资金的项目除外）作为项目偿债资金来源。

5.发行期限：专项债券发行期限一般为2、3、5、7、10、15、20、30，市县财政部门应根据项目实际情况，综合考虑项目期限、资金需求、融资平衡情况等因素，科学确定发行期限。

6.项目净收益：用于融资平衡的资金即项目净收益一般是按项目预期的息税折旧摊销前利润（经营收入-经营成本-相关税金及附加）考虑。项目净收益对专项债券本息（若有市场化融资，应覆盖专项债券及市场化融资本息）的覆盖倍数在1.1倍以上。同时要注意预测的项目净收益年份要与债券期限相对应。

7.专项债做资本金要求： “允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。对于专项债券支持、符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目，主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目，在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金。”2019年9月4日国常会后，将专项债可作为资本金的领域扩大为10个领域：铁路、收费公路、机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理、供水。综上，专项债做资本金应符合领域要求、有专项收入且具备市场化融资条件。根据目前已发行的专项债做资本金的项目来看，项目均有良好的现金流。

1、编制依据：

财务评价报告主要是会计师事务所根据《中国注册会计师其他签证业务准则第3111号——预测性财务信息的审核》要求，对项目的真实性、效益性、合法性进行评估，对项目收益预测及其依据的各项假设进行审核，客观公正地评价项目的假设合理性。

2、核心要素：

项目涉及的收费文件合法合理性

收入成本估算依据

收入成本构成合理性

项目预期收入、项目预期支出以及融资平衡情况

项目预期收益是否能够覆盖融资本息情况。

1、法律意见书主要是律师事务所从实体合法合规性和程序的合法合规两方面出具法律意见，并根据项目特点，从主体合法性、项目合法性、项目的融资收益平衡情况等方面进行审核。

2、核心要素：

（1）发行额度：本次发行后，该地区本年度累计发行的专项债券金额未超过财政部分配予该地区的发行额度。

（2）发行主体：地方政府专项债券的发行主体应当为省、自治区、直辖市政府以及经省级政府批准的计划单列市政府，市县级政府需由其省级政府统一发行并转贷给市县级政府。

（3）项目实施机构：项目实施机构一般为行业主管部门或事业单位。项目单位一般为实施机构或授权的国企。对项目实施机构、项目单位是否依法成立、有效存续、具备实施项目的主体资格进行确认。市场化转型尚未完成、存量隐性债务尚未化解完毕的融资平台公司不得作为项目单位。

（4）项目合法性：核查项目的用地、立项、环评等批复，对项目建设的真实性、合法性进行确认。发行专项债的项目属于政府投资项目，应通过审批制立项。

（5）项目的融资收益平衡情况：对经会计师事务所评估通过的项目收益与融资自求平衡方案预测收益是否能够覆盖融资本息发表意见。

    结语

我国政府专项债自2015年开始，经过5年快速发展，到2020年发生了质的飞跃。专项债未来将成为支持经济发展极为重要的融资工具。随着专项债的重要性越来越突出，对专项债的监管和规范也一定会越来越严格，对“一案两书”的要求也会越来越高。为做好专项债的申请和发行工作，建议市县政府聘请专业咨询机构牵头专项债券发行前期准备工作，统筹会所、律所完成“一案两书”的制定，一方面能够保障投资者权益，另一方面也能一定程度上防范地方政府债务风险。

截止2020年3月，累计服务专项债项目100余个，项目累计总投资超500亿元，项目累计申报额度120亿元。