问题的提出：

行政诉讼是公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员作出的具体行政行为，认为侵犯到自身合法权益而寻求司法保护的一条途径。提起行政诉讼需要具备法定条件，其中第一项就是对原告主体资格的要求。实践中有很多不符合原告主体资格的公民向法院提起行政诉讼，法院要么裁定不予受理，要么裁定驳回起诉。提起行政诉讼的原告应当具备哪些条件，结合现行法律规定及司法实践的认定标准分述如下。

现行法律的规定：

《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定：有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。第五十四条规定：依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：（三）原告与被诉行政行为具有利害关系的材料。根据上述规定， 行政行为相对人无疑与行政行为有利害关系，那么如何理解其他与行政行为有利害关系的情形。例如，某生态环境部门拟对某项目的环评报告作出审批决定，那么受该环评报告评价影响范围内的人就是利害关系人。再例如，某城乡规划部门拟对某地块范围内的土地及房屋作出征收决定，那么居住在征收地块范围内的居民就是利害关系人。由此可见，判断利害关系人的一个重要标准就是行政机关的行政行为是否对当事人的权利产生不利影响。当事人在起诉时需提交存在利害关系的证据。

司法实践的认定：

我们搜索了最高人民法院近几年关于行政诉讼中判断利害关系的相关案例，归纳出以下几个判断标准。

最高人民法院（2016）最高法行申2560号行政裁定书认为，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。所谓“利害关系”，也就是有可能受到行政行为的不利影响。具体要考虑以下三个要素：是否存在一项权利；该权利是否属于原告的主观权利；该权利是否可能受到了被诉行政行为的侵害。最高人民法院（2017）最高法行申355号行政裁定书认为，再审申请人对于违反城乡规划的行为具有举报、控告的权利，但举报人、控告人对于行政机关未履行相应职责的行为并不必然具有提起行政诉讼的原告资格。只有在行政机关对于申请的拒绝侵害的是属于申请人自己的主观权利的情况下，申请人才与该不作为行为产生了利害关系，才有权提起诉讼。最高人民法院（2019）最高法行申14001号行政裁定书认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，不能扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织，所谓“利害关系”应限于公法上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织，除法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系。最高人民法院（2019）最高法行申14166号行政裁定书认为，法院不能放弃对起诉条件的审查义务。原告在起诉时应提交证据材料依法证明其与被诉行政行为具有行政法意义上的利害关系，被诉行为对其权利义务产生了实际的不利影响，原告资格就已具备。同时，被诉行政主体或第三人有权提供相应证据材料予以反驳，即使不提出相反证据，甚至予以认可，亦不能免除人民法院对于原告主体资格的主动审查义务，尤其是在涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的情况下，人民法院应主动予以审查。          实践中最容易被误认为利害关系人的是举报人。例如，王某从他人小区路过时发现小区内有业主私自搭建违章建筑，其便向有关部门举报要求该业主拆除违章建筑，但是有关部门未作出处理，王某遂向法院起诉要求该部门履行职责。本案中，有关部门不履职的行为并不对王某的权利产生不利影响，他不是适格原告，不享有本案的诉权。另外，可能被行政行为侵害的权利应当是一种可明确、可确定的权利。例如，杨某起诉某民政局一案中，杨某称其父患有法律上禁止结婚的疾病，该民政局为其父办理结婚登记过程中忽略了审查婚前健康检查的证明，程序严重违法，且该民政局准许婚姻登记的行为会使杨某将来继承财产的份额遭受到损失。故要求该民政局撤销其父的婚姻登记。本案中，杨某的继承权仅仅是一种期待的将来可能实现的利益，该民政局准许其父婚姻登记的行为的确可能会对杨某继承财产的份额产生影响，但杨某的继承权是一种尚未确定的权利，因此，杨某与本案没有利害关系。

提出的建议：

我国现行法律对于行政诉讼利害关系的定义集中于<最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释>第12条至第18条。其中第12条概括性地规定了与具体行政行为有法律上利害关系的原告资格标准，第13条至第18条列举了可以作为原告提起行政诉讼的四种情形。但是目前法律上利害关系的规定尚有不足，利害关系人的种类千差万别，尤其是目前对于法律上利害关系的认定缺乏具体的标准，只是一种概括性的规定，各地各级的法院对于法律上利害关系的把握相差很大。

现行行政诉讼法在确定原告主体资格问题上，总体坚持主观诉讼而非客观诉讼理念，行政诉讼首要以救济原告权利为目的，因此有权提起诉讼的原告，一般宜限定为主张保护其主观公权利而非主张保护其反射性利益的当事人。即使在消费者权益保护、环境污染、公共服务等领域，部分原告提起的诉讼，客观上具备一定程度公益诉讼特点，呈现自益为形式而公益为目的的特征；但在原告主体资格上，一般仍然限于提起自益形式的公益诉讼，仍然坚持原告本人需要提供证据证明其存在与普通公众不同的独特的权益，且该种权益受行政实体法律规范所保护，并存在为被诉行政行为侵害的可能性；法律明确规定其属于可以直接提起公益诉讼的主体除外。因而，在行政机关不依法处理投诉举报事项等行政不作为引发的诉讼中，认可因自己法律上的权益受侵害而投诉举报的当事人的原告主体资格，就比认可因公共利益受损而投诉举报的当事人的原告主体资格，更具有正当性。

笔者认为，在认定利害关系时，一方面要使行政相对人的合法权益得到充分保护，另一方面也要明确合法权益的边界范围，起到对行政诉讼原告主体资格的限制作用，以避免任何权利的保护都能进入行政诉讼程序，使得行政诉讼演变成“全民诉讼”。