国有企业从1978年开始探索实行扩大经营自主权方面的改革，到2020年国有企业混合所有制改革（下文简称“国企混改”）的全面实施，国有企业的经营发展模式经过了漫长的探索与试验，而其中涉及的各环节审批程序也是经历了从简到繁再到简的过程。笔者根据《中央企业混合所有制改革操作指引》（国资产权〔2019〕653号），以及湖南省国资委制定出台的《湖南省国资委监管企业混合所有制改革操作指引》（湘国资改革〔2020〕42号）等规定，梳理了湖南省国企混改过程中涉及的主要审批事项和程序，以供拟实施混改的企业参考使用，减少实际操作过程中因错误或遗漏相关材料而产生的负累。

一、需审批的主要事项

（一）混改方案

混改方案的主要内容应包括：企业基本情况；混改的必要性与可行性；改革基本原则与思路；改制后企业的资产、业务、股权设置和产品开发、技术改造等；转变运营机制的主要举措；引进非公有资本的条件要求、方式、定价办法；员工激励计划（如有）；债权债务处置方案（如有）；职工安置方案（如有）；历史遗留问题解决方案（如有）；改革风险评估与防范措施；违反相关规定的追责措施；改革组织保障和进度安排计划等。

（二）国有产权转让

转让企业国有产权应当提交以下文件：转让企业国有产权的有关决议文件；企业国有产权转让方案；转让方和转让标的企业国有资产产权登记证；律师事务所出具的法律意见书；受让方应当具备的基本条件证明；批准机构要求的其他文件。

其中，企业国有产权转让方案一般应当载明下列内容：转让标的企业国有产权的基本情况；企业国有产权转让行为的有关论证情况；

转让标的企业涉及的、经企业所在地劳动保障行政部门审核的职工安置方案；转让标的企业涉及的债权、债务包括拖欠职工债务的处理方案；企业国有产权转让收益处置方案；企业国有产权转让公告的主要内容。

（三）员工持股激励计划

拟实施员工持股的企业，应当提出立项申请，说明本企业基本情况、实施员工持股的可行性、必要性、基本思路等内容。制订员工持股方案，方案原则上应包括以下主要内容：（1）企业基本情况（企业发展简要沿革；企业股权结构；企业治理结构基本情况；企业劳动、人事、分配三项制度机制建设情况；企业生产经营情况）；（2）实施员工持股的可行性和必要性；（3）持股条件；（4）员工持股比例；（5）清产核资、财务审计、资产评估基本情况；（6）员工持股入股价格；（7）员工持股出资方式；（8）股权分红；（9）股权管理；（10）股权流转及员工岗位变动调整股权操作办法；（11）改革后的法人治理结构；（12）党组织发挥领导核心和政治核心作用工作措施及企业党组织设置、工作人员的配备；（13）改革操作程序及时间安排；（14）改革工作的组织领导。

二、决策审批程序

（一）混改方案

根据规定，混改方案的决策审批程序总体上分两步走，首先是内部决策程序：拟混改企业应按照“三重一大”决策机制，完成企业内部决策。其次是外部审批程序：一是关于企业集团的混改。由省国资委指导企业制订混改方案，经省国资委审核后，报省人民政府批准；二是关于子企业的混改。混改方案由产权持有单位指导企业制订，企业完成内部程序后报产权持有单位审核，由企业集团批准，事后报省国资委备案；其中，重要子企业的混改方案经企业集团审核后需报省国资委批准。“双百企业”等国家另有规定的从其规定。可简化审批流程如图：

（二）国有产权转让

根据《企业国有资产交易监督管理办法》以及《湖南省国资委关于促进监管企业国有产权流转有关事项的通知》（湘国资产权〔2015〕60号）的规定，国有企业产权转让的批准制度按照企业层级不同，分为三级。对于国家出资企业的产权转让事项，由国资监管机构负责审核；对于国家出资企业的子企业产权转让事项，由国家出资企业制定转让管理制度并确定审批管理权限。但文件同时规定，国资监管机构负责审核的国家出资企业产权转让事项中，如因产权转让致使国家不再拥有所出资企业控股权的，须由国资监管机构报本级人民政府批准；由国家出资企业负责审批的子企业产权转让事项，如果属于重要子企业的重大国有产权转让事项，应当报同级国有资产监督管理机构会签财政部门后批准，涉及政府社会公共管理审批事项的，还需预先报经政府有关部门审批。可简化审批流程如图：

（三）员工持股激励计划

拟实施员工持股试点的企业，在完成内部决策程序后，应当按照国有资产管理层级，将员工持股方案、公司内部决策文件、监事会书面意见、员工持股稳定风险评估方案、法律意见书报集团公司、履行出资人职责的机构或部门审核，同时抄报省国资委备案。可简化审批流程如图：

三、具体审查注意事项

（一）混改方案

1.国企混改方案存在下述情况的不得实施：未按照《企业国有资产监督管理暂行条例》的规定履行决定或批准程序；未按照国务院国有资产监督管理机构或省、市国有资产监督管理机构的有关规定履行决定或批准程序。

2.国企混改涉及职工安置的，应做好评估工作，其职工安置方案须经职工大会或者职工代表大会审议通过。

3.国企混改涉及由国有控股的企业改制为非国有控股企业的，混改方案需报同级人民政府批准。

（二）国有产权转让

1.转让企业国有产权的有关决议文件。《企业国有资产交易监督管理办法》第五条规定，企业国有资产交易标的应当权属清晰，不存在法律法规禁止或限制交易的情形。已设定担保物权的国有资产交易，应当符合《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国担保法》等有关法律法规规定。

根据《企业国有资产交易监督管理办法》第九条规定，产权转让方应当按照企业章程和企业内部管理制度进行决策，形成书面决议。国有企业中国有股东委派的股东代表，应当按照规定及委派单位的指示发表意见、行使表决权，并将履职情况和结果及时报告委派单位。

2.企业国有产权转让方案。根据《企业国有资产交易监督管理办法》第十条规定，审批主体应当审查转让方是否按照企业发展战略做好产权转让的可行性研究和方案论证。

3.转让企业国有产权导致转让方不再拥有控股地位的，关于金融债务的处置，应当附送经债权金融机构书面同意的相关债权债务协议。

（三）员工持股激励计划

1.员工范围。参与持股人员应为在关键岗位工作并对公司经营业绩和持续发展有直接或较大影响的科研人员、经营管理人员和业务骨干，且与本公司签订了劳动合同。省委、省政府和地方党委、政府及其部门、机构任命的国有企业领导人员不得持股。外部董事、监事（含职工代表监事）不参与员工持股。如直系亲属多人在同一企业时，只能一人持股。

2.员工出资。员工入股应主要以货币出资，并按约定及时足额缴纳。员工以科技成果出资入股的，应提供所有权属证明并依法评估作价，及时办理财产权转移手续。

3.持股比例。员工持股比例应结合企业规模、行业特点、企业发展阶段等因素确定。员工持股总量原则上不高于公司总股本的30%，单一员工持股比例原则上不高于公司总股本的1%。企业可采取适当方式预留部分股权，用于新引进人才。实施员工持股后，应保证国有股东控股地位，且其持股比例不得低于公司总股本的34%。

结语

国企混改是一项事关国家经济全局的重大战略措施，新时代背景下的国企混改是以提升国有资本市场化配置效率，促进国有资本战略布局影响力为目标，激发国企的活力，让国企“老树发新芽”。为了保障国企混改工作合法合规推进，在混改工作过程中需要非常重视各个环节程序实施的合法性，把控每个关键节点，保证国企混改工作的程序合法。

参考资料：

1.《中央企业混合所有制改革操作指引》（国资产权〔2019〕653号）

2.《湖南省国资委监管企业混合所有制改革操作指引》（湘国资改革〔2020〕42号）

3.《企业国有资产交易监督管理办法》

4.《湖南省国资委关于促进监管企业国有产权流转有关事项的通知》

（湘国资产权〔2015〕60号）

5.《中华全国律师协会律师办理国有企业改制与相关公司治理业务操作指引》