《物权法》第二十八条规定，因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。但人民政府的征收决定何时生效？被征收的土地、房屋的物权权属何时转移、如何转移，事关广大被征收主体的重大切身利益，如在补偿安置到位之前，国家将被征收土地使用权划拨或出让给第三人是否合法？规划部门据此为新土地使用权人核发相应的规划许可证推进工程用地进度、危及被征收人用地的行为是否合法？被征收人的房屋在补偿登记后、补偿安置到位前毁损灭失的，被征收人是否有权继续获得补偿安置等等。因现行法律或司法解释并未对征收决定何时生效作出任何规定或释明，理论界和司法实务界对此一直存在很大争议。

一、理论界和司法实务界对征收决定生效时间的不同观点

第一种观点是“批复说”，这是针对征收农村集体土地而言的，该观点认为，自国务院或省级人民政府作出征地批复之时，征收决定生效，物权发生转移。例如，在李春山诉安徽省怀远县人民政府土地登记及安徽省蚌埠市人民政府行政复议一案中，安徽省高级人民法院作出的（2016）皖行终155号终审裁定和最高人民法院作出的（2016）最高法行申3576号再审裁定都认为，2009年10月，安徽省人民政府已作出皖政地置（2009）172号《关于怀远县2008年第三批次建设用地置换的批复》，根据该批复，征收范围内的土地性质已由集体所有转为国有，原集体土地所有权和使用权人涉及该土地的物权消灭......由此，李春山作为原集体土地的使用权人与怀远县政府向第三人安徽中财置业发展有限公司核发《国有土地使用权证》的行政行为之间不存在利害关系。

第二种观点是“公告说”，即人民政府的征收决定在依法进行公告后生效。例如，最高人民法院物权法研究小组编著的《<中华人民共和国物权法>条文理解与适用》载明，人民政府在进行征收时，应作出征收决定，征收决定送达被征收人时即发生法律效力，被征收的集体土地或者单位、个人的房屋、其他不动产的所有权自征收决定送达时转移给国家。《深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）》第二十条第三款规定：“房屋征收决定自公告之日起生效……”。湘潭市中级人民法院在（2017）湘03民终1153号案件中认为，湘潭风能产业园建设项目用地经湖南省人民政府批准，湘潭市人民政府于2013年10月8日发布了《征收土地公告》……案涉租赁土地自湘潭市人民政府的征收决定生效时即已发生物权变动效力，从光华村委会集体所有土地变动为国家所有的自然资源。安徽省高级人民法院作出的(2016)皖行终34号认为，当涂县政府于2011年4月29日作出征收决定并公告后，房屋征收决定已经生效，涉案房屋的所有权已经由王守富转移至国家。

第三种是“补偿说”，即指征收补偿协议或补偿决定履行完毕、征收人对被征收人补偿安置到位后，征收决定生效。最高人民法院副院长江必新主编的《国有土地上房屋征收与补偿条例理解与适用》第33-34页载明，征收决定何时生效，对被征收人的财产权保护影响重大，《条例》第13条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”申请行政复议和提起行政诉讼的前提必须是行政行为已经成立并产生法律效力。因此，征收决定自公告之日起产生法律效力。但这种效力是不完全的法律效力，即只具有拘束力、确定力和公定力，而不具有执行力。根据《条例》第27条和28条的规定，征收决定只有在补偿完成后才具有执行力。此时，已经成立的征收决定才具有完全的行政行为效力。那么在征收决定效力分阶段产生的情况下，房屋所有权的转移时间究竟以何时为准？我们赞同征收决定效力分阶段生效的观点，但从更有利于保护被征收人的合法权益角度出发，只有在补偿决定或者补偿协议完成，征收决定所有效力完全产生的情况下，被征收房屋的所有权才从被征收人转移给国家，而不是征收决定产生部分效力的情况下被征收房屋所有权即发生转移。

第四种是“救济后说”，王利明教授在《<物权法>的实施与征收征用制度的完善》一文中指出，《物权法》第28条所说的生效具有其特定的含义，它是指发生物权变动的效力，因此必须在征收补偿完成之后、被征收人对征收决定未提起行政复议或诉讼，或者提起了诉讼或行政复议后原征收决定被维持的，才能认定为征收令发生了效力。杜万华主编、最高人民法院民事审判第一庭编著的《最高人民法院物权法司法解释（一）理解与适用》第241页载明，征收决定何时生效？结合《物权法》第42条规定，征收必须满足基于公共利益需要、符合法定权限和法定程序、依法作出补偿三个要件，征收决定的生效应具有特定含义，必须在征收补偿完成之后，被征收人对征收决定未提起行政复议或诉讼，或者提起了行政诉讼或行政复议后原征收决定被维持的，才能认为征收决定发生效力。

二、对征收决定生效时间形成不同观点的主要原因

从上述观点可以看出，在目前的理论界和司法实务中，即使是最高人民法院内部，也尚未对《物权法》第二十八条中征收决定的具体生效时间形成统一的观点。这是因为，一方面，《物权法》规定被征收标的物的物权自征收决定生效时转移，根据文义解释，结合征收决定作为具体行政行为的生效确定规则，征收决定应自该决定送达给被征收人时生效，自此，根据《物权法》第二十八条规定，被征收物包括占有、使用、收益、处分在内的所有权权能应从被征收人处转移给国家。另一方面，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条又规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第（十五）项规定，征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。2019年新修订的《土地管理法》第四十八条也确定了先补偿后搬迁原则。也即，在对被征收主体进行补偿之前，国家未能取得被征收标的物所有权中的占有、使用、收益权能。而征收是一个包括审批、公告、登记、安置补偿、搬迁等漫长的过程，一般而言，公告和补偿之间会有较长的时间差，故被征收标的物的四项所有权权能很难在同一时点转移给征收人，从而出现所有权权能出现分离的状态。有的观点认为，虽然所有权的部分权能受限，但不影响物权转移。有的观点则认为，需待所有权的四项权能全部能实现，才能实现物权的转移，因此出现了有关征收决定生效时间的不同观点。

三、对前述各观点的法律分析

持第一种观点“批复说”的人认为，根据《土地管理法》（2004修正）第45条，有权批准征收农村土地的只能是国务院和省级人民政府，因此，国务院和省级人民政府才是作出征收决定的主体，相应的，其作出的同意征收土地的相关批复即是《物权法》第28条规定的征收决定。

笔者认为，首先，持该观点的人系将征地审批等同于征地决定。土地管理法规定实施征收决定，发布征收公告的主体为县级以上人民政府，只是其作出的征收决定需要根据土地管理法的规定获得国务院或省级人民政府的批准，县级以上人民政府实质上是征收决定的主体。其次，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（五）项，征收、征用决定及其补偿决定属于行政诉讼的受案范围。若国务院或省级人民政府作出的征地批复即是征收决定，则该批复应属于行政诉讼的受案范围。而根据国务院发布的国发〔2015〕27号文附件2第40项，国土资源部代国务院行使的“土地征收审查”被调整为政府内部审批事项，并指出调整为政府内部审批的事项，不得面向公民、法人和其他社会组织实施审批。故国土资源部行使的土地征收审批应不属于行政诉讼的受案范围。而根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款、《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政复议法>第三十条第二款有关问题的答复》规定，省级人民政府批准的征收土地决定，属于法律规定的最终裁决行为，也不属于人民法院行政诉讼受案范围。

再次，一般而言，除法律规定可以当场作出或紧急情况之外，具体行政行为作出后，需要送达给行政相对人，具体行政行为方能生效。国土资源部或省级人民政府作出的征收土地批复，系针对下级行政机关的内部批复，在征地实施机关将其公之于众前，尚不具备外化效果，不对被征收主体发生效力。若将征地批复作出之时认定为物权变动时间节点，将严重损害被征收人的知情权、异议权等合法权益。

最后，在司法实务中，虽然最高人民法院在审理类似案件时，部分案件认为政府征收决定自省级人民政府审批时生效，但也存在截然相反的观点，例如，在（2019）最高法行申1893号案件中，最高人民法院经审理认为，从二审裁定事实查明部分所载“西安市人民政府认为，陕西省人民政府陕政土批〔2001〕57号文件批准将包括甘家寨村的农村集体农用地转为建设用地，并提供了该文件，但未提供征收决定、征收公告、对刘金堂、董织绒集体土地使用证处理等情况的证据材料”情况看，本案尚欠缺有效证据证明再审申请人刘金堂持有的集体土地使用证涉及的土地已经征转为国有建设用地。

第三种观点“补偿说”，虽与《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第（十五）项和《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条规定的“先补偿，后搬迁”原则相契合，但该观点是将征收决定扩大解释为征收补偿决定。而征收决定作为征收的启动程序，是补偿决定的前提和依据，如果没有生效的征收决定对被征收人的财产进行征收，后续具体的实施征收和补偿安置工作便没有法律依据。在实践中，笔者也发现存在不少在发布征收公告后，补偿安置到位之前就将被征收的土地进行划拨或出让的情形，最高院对该类案例的裁判思路大多比较统一，即以被征收土地已转为国有、被征收人与划拨或出让土地的行为没有利害关系为由驳回被征收人的起诉。

第四种观点“救济后说”认为，作为具体行政行为的征收决定需要被司法审查后才能被确认生效。正如最高人民法院在（2017）最高法行申1164号一案中的观点，行政行为具有公定力，一经作出，不论合法与否，除因严重违法而依法无效外，在未经法定机关和法定程序撤销或变更之前，都推定为有效……征收决定也是如此，一经作出，不论是否合法，立即发生效力，对作出决定的行政机关和被征收人都有法律约束力，并直接导致物权变动的法律效果。故“救济后说”的观点违背了具体行政行为一经作出即具有公定力的原则。

笔者赞同第二种“公告说”的观点。首先，公告说更符合《物权法》第二十八条的文义解释，征收决定作为具体行政行为，其生效的时间应符合具体行政行为的确定规则。通说认为，一般情况下，具体行政行为一经作出即成立，一经送达即对行政相对人产生法律效力。而根据《土地管理法》“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”和《国有土地上房屋征收与补偿条例》“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告”的规定，公告是征收决定的法定送达方式，故人民政府的征收决定自公告之日起发生法律效力。

其次，正如江必新院长所述，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第13条规定市、县人民政府发布的征收公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项，而申请行政复议和提起行政诉讼的前提必须是行政行为已经成立并产生法律效力。

再次，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条的规定，被征收房屋价值的评估时点为房屋征收决定公告之日，这从侧面反映了征收决定公告之日即是导致被征收房屋物权变动的征收决定生效之日。

最后，若根据“补偿说”和“救济后说”的观点确定物权转移的时点，那么，在补偿登记结束后，补偿安置到位之前，被征收的房屋发生毁损、灭失的，因被征收标的物在毁损灭失前尚未发生物权转移，被征收人将因被征收标的物不存在而无法获得相应的补偿，从这方面说又不利于保护被征收人的权利。

四、新土地管理法对征收决定生效时点的指引

那么，如何解决征收决定在公告生效后，所有权权能出现分离的状态呢？

为了解决这一问题，2019年新修订的《土地管理法》第四十七条将办理补偿登记、征收补偿费用测算与足额到位、与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议列为县级以上地方人民政府申请征收土地的前置条件。在这种情况下，在征收公告发布之前，被征收标的物即已通过登记予以确定，拟支付给被征收人的款项也已足额准备到位，被征收人应获得的补偿数额亦已通过签订征收补偿协议得到固定。如此，大量原本应在征收公告发布之后才进行的工作，在新土地管理法实施之后，即要求在征地审批之前完成。那么，征收人完全可以在发布征收公告的同时，将补偿、安置协议确定的款项划转给被征收人，从而大大缩短了发布征收公告与补偿安置到位的时间差。这样既能落实“先补偿、后搬迁”原则，充分保证被征收人的合法权益，又能实现《物权法》第二十八条规定的征收决定在公告生效时，征收人能完整地取得被征收标的物的物权。这将在很大程度上促成理论界和司法界对《物权法》第二十八条中征收决定生效时点的统一认定。