近年来，随着专项债发行规模逐步加大，资金闲置和使用违规等问题非常普遍，专项债资金用途调整的需求也不断增加。2018年以来，财政部多次印发文件建立并不断完善专项债资金用途调整制度体系。2021年9月8日，财政部印发《地方政府专项债券用途调整操作指引》（财预〔2021〕110号）对项目调整条件、原则、程序、执行管理、信息公开、监督管理进行了细化规定。该指引明确“专项债券资金使用，坚持以不调整为常态、调整为例外。”省级财政部门原则上每年9月底前可集中组织实施1到2次项目调整工作，负责汇总各地调整申请，统筹研究提出包括专项债务限额和专项债券项目在内的调整方案，于10月底前按程序报省级政府批准后，报财政部备案。

2022年11月17日，湖南省财政厅发布《关于调整部分专项债券用途的公告》首次调整专项债券资金用途。本次调整调出项目23个，调入项目共计22个，调整已发行债券期数25期，调整金额307530.4724万元，调整金额占原发行金额的58.86%。从资金使用情况来看，涉及全额调整的项目7个，占比29.1%，专项债券期数8期，占比32%。回顾2022年湖南省地方政府专项债券用途调整情况，呈现出以下五大特点：

一、调整项目涉及2020年发行债券最多，其次为2021年发行的债券。

从债券发行年度来看，调整涉及的债券大多数为2020年发行的专项债券，2021年为其次。其中，涉及全额调整发行金额的数量共计8期，均为2020年和2021年，分别为2020年5期，2021年3期。具体见下图：

二、本次调整涉及8个地市，长沙调出项目、调整金额最多

2022年湖南省进行用途调整的地市共8个，其中长沙调整项目11个，数量最多，调整金额168923万元；其次为益阳、郴州，同为3个项目，调整金额分别为20739.8924万元和10967.58万元。另外湘潭调整项目1个，调整金额50000万；怀化调整项目1个，涉及发行期数2期，调整金额1100万元。其中涉及全额调整的项目8个，分别涉及长沙、常德、益阳、郴州和怀化5个地市，调整原因主要有新冠疫情对文旅产业造成的不利影响、项目在实施过程中发生重大变化，无专项债资金需求以及项目停止建设等。

三、市本级项目调整较多，区县调整、跨地区调整项目较少

本次进行用途调整的项目23个，从行政层级调整方向来看，用途调整均为相同层级之间调整，且78%的项目为市本级项目，绝大多数调向项目效益更高的产业园区基础设施项目以及项目进度更快的棚改项目。其中跨地区调整发生在长沙市本级与湘潭市本级之间。

四、跨领域调整为主，绝大多数调向产业园区基础设施项目

调整前项目用途涉及产业园区基础设施、文化旅游、老旧小区改造、棚户区改造和城市停车场，同领域调整项目12个，发生在棚户区改造和停车停车场项目、产业园区基础设施项目；跨领域调整项目17个，调向项目效益更高、资金需求相对更高的产业园区基础设施项目、项目进度更快的棚户区改造项目及城市停车场项目。（以上项目数据存在重叠，主要原因在于部分项目一对多、多对一调整）

五、从调整原因来看，“钱等项目”“资金趴在账上闲置”的情形较多

《地方政府专项债券用途调整操作指引》第五条明确专项债券资金可以申请调整的具体情形包括：（一）项目实施过程中发生重大变化，确无专项债券资金需求或需求少于预期的；（二）项目竣工后，专项债券资金发生结余的；（三）财政、审计等发现专项债券使用存在违规问题，按照监督检查意见或审计等意见确需调整的；（四）其他需要调整的。

结合财政部《地方政府专项债券用途调整操作指引》明确的可申请调整情形，2022年湖南省地方政府专项债项目平衡方案中载明用途调整情况如下：一是竣工后专项债券资金发生结余的项目有5个；二是项目实施过程中发生重大变化，确无专项债券资金需求或需求少于预期的有5个；三是其他原因调整的项目9个，主要包括项目停止建设、项目建设进度滞后、项目业主发生变化，建设资金由社会资本方出资、项目所需资金不存在缺口，导致资金闲置、新冠疫情不可抗力的不利影响可能造成项目效益大幅降低，影响债券到期兑付等原因。从以上原因可看出，前期部分专项债项目存在“钱等项目”“资金趴在账上闲置”等问题，难以尽快形成实物工作量。依法及时调整专项债用途能有效提高资金使用绩效，发挥专项债拉动有效投资的作用。

结语

总体来看，调整部分专项债券项目资金用途对于加快盘活债券资金存量、避免资金闲置浪费、增强投资拉动经济能力都有着更为积极的作用，同时也折射出地方政府对专项债项目规划和管理不到位。建议各地方政府要强化专项债项目的前提评估和准备工作，做好前期设计和谋划，切实保证项目的稳定性和可行性，避免非正常因素的项目调整导致追责。