2021年11月以来，国家发展改革委会同有关行业主管部门和第三方机构共同对全国违背市场准入负面清单情况进行归集排查，建立违背市场准入负面清单案例归集和定期通报制度，截至目前国家发展改革委已公开通报4批共65个违背市场准入负面清单典型案例。本文将结合通报案例情况，浅谈市场准入负面清单制度的关注重点。

一、市场准入负面清单及案例归集和通报制度

全面实施市场准入负面清单制度是党中央为加快完善社会主义市场经济体制作出的重大决策部署，意味着我国在市场准入领域确立了统一公平的规则体系，清单之外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等自主选择是否进入。2015年10月，国务院印发《关于实行市场准入负面清单制度的意见》，将负面清单概念从对外投资协定谈判引入到国内经济治理，按照先行先试、逐步推开的原则，实行市场准入负面清单制度。2018年国家发改委、商务部印发《市场准入负面清单（2018年版）》，正式在全国全面实施该项制度。此后，清单持续修订，实行“全国一张清单”，市场准入制度体系逐步成熟完善。目前最新的文件是《市场准入负面清单（2022年版）》，列有禁止准入事项6项，许可准入事项111项，共计117项。

2021年11月，国家发展改革委发布通知建立违背市场准入负面清单案例归集和定期通报制度：国家发展改革委会同有关部门和第三方机构通过地方上报、公开媒体搜集、开展效能评估等方式，多渠道发现案例线索，按照“一案一核查、一案一通报”原则，对违背市场准入负面清单情况进行归集排查，按季度通报典型案例，并将有关情况纳入全国城市信用状况动态监测，在国家发展改革委门户网站和“信用中国”网站向社会公布。

二、典型案例通报情况

截至2022年11月，国家发改委已经发布4期通报共65个案例，分别是：

三、典型案例数据分析

（一）典型案例地域分布

  从通报的典型案例发生省份来看，西藏自治区、新疆维吾尔自治区、黑龙江省、江苏省、贵州省未发生通报案例。云南省为最，共13个案例，其中第1批通报2个案例，第4批通报11个案例（10个案例涉及共享单车特许经营）。其次为山东省、广西壮族自治区和安徽省，分别为5个案例。宁夏回族自治区、湖北省、福建省、广东省、四川省、河北省、河南省均为3个案例，辽宁省、江西省均为2个案例，其他省份、区及直辖市为1个案例。

（二）典型案例领域分布

    通报的四批案例中，交通运输领域属于高发领域，共25个案例，其中涉及共享单车特许经营的就有15个案例，其次为渣土车、货车等行业；金融保险、建筑工程、中介服务也属于易发领域。根据通报案例可知，国家不仅重视排查清理建筑工程等传统行业领域的市场准入壁垒，也在关注新兴行业领域带来的一系列市场垄断和不公平竞争问题，以便保障动态调整后的市场准入管理体系能更加符合当前经济社会发展的需要，更加契合诸多市场主体的需求，进一步规范相关行业的准入秩序。

（三）典型案例行为主体分布

  纳入违背市场准入负面清单案例涉及的行为主体，主要包括政府及政府部门、企业和行业协会。在通报的案例中，政府及政府部门是涉嫌违背市场准入负面清单制度的主要违规主体，占总数的83%，是国家监管的重点关注范围，值得各地政府提高警惕。

（四）典型案例行政行为分布

通报案例中涉及政府及政府部门行政行为的案例共56个，行政行为类型主要包括文件政策、招投标、行政事项办理、行政许可、特许经营、政府采购、战略协议和行政处罚。其中，文件政策数量最多，高达20个，比例达35.7%。故各地政府及政府部门在制定出台文件政策时应时刻警惕，避免制造带有市场准入限制的显性和隐性壁垒。

（五）典型案例问题分布

纳入违背市场准入负面清单案例通报的，主要包括以下几类情况：

（一）地方政府及有关机构违背市场准入负面清单禁止准入类或许可准入类事项要求进行审批的情况。如违规增设行政许可、以特许经营等方式变相限制市场准入、强制外地经营者在本地投资或者设立分支机构等。如第四期通报的23个案例中有15起案例涉及共享单车特许经营，通报案例中各地对共享（电）单车的违规监管行为具体表现为：越权设定特许经营权，变相设置行政许可；指定国企独家经营，强制收取管理服务费；设置不合理准入门槛，强制外地企业在本地注册等。

从这些案例中可以看出：一是特许经营权拍卖成为地方政府增加收入的一个手段，逐渐成为普遍现象，这些通报案例的发布将极大影响当前地方政府特许经营项目的推行；二是上述问题的产生反映了部分政府及部门对反垄断法律法规、市场准入负面清单制度的理解不够透彻。《中华人民共和国反垄断法》第十条规定：“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争。”党的十八届三中全会明确提出：“实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。”2022年3月12日发布的《市场准入负面清单（2022年版）》再次强调“对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入。”由此可以看出，拍卖共享单车特许经营权、设置不合理准入门槛等行为都涉嫌违反相关法律法规和中央文件规定。严格执行市场准入负面清单制度，认真落实公平竞争审查制度，不断打造良好营商环境，才是地方政府不断吸引民间投资、发展市场经济、助力建设全国统一大市场的应走之路。

（二）市场主体违规进入市场准入负面清单禁止或限制进入的行业、领域、业务的情况。在已通报案例中，此类问题多表现为市场主体违规开展金融相关经营活动。市场准入负面清单限定非金融机构、不从事金融活动的企业，在注册名称和经营范围中不得使用“银行”“保险”“证券公司”“基金管理公司”“信托公司 ”“金融控股”“征信”“交易中心”“交易所”等与金融相关的字样，某些地方出现执行不力的情况。另外某省发现某银行有关负责人未经任职资格核准实际履行职责等情况，国有金融企业的主要负责人委任应关注此类规定。

（三）地方政府及有关机构设置市场准入隐性壁垒的情况。如国家层面已放开但地方仍在审批、另设市场准入限制性条件、行政审批互为前置等。如某些地方有关部门办理车辆行政许可事项中变相增设安装设备、限制行驶路线等市场准入条件；有关部门变相要求企业在当地设立分（子）公司；某地以治理大气污染为名，变相增设餐饮业个体工商户营业执照申领条件；某地部分市县采取以罚代管、选择性执法等方式，排斥限制打压外埠食盐批发企业进入当地市场；某地有关部门增设烟花爆竹零售许可前置条件等。

（四）滥用行政权力排除、限制竞争的情况。如以行政手段干预市场准入、违规限制外地经营者参与本地招投标活动、设立名录库、行政垄断、委托第三方企业实施行政许可、企业借机乱收费等。如某些地区有关部门指定独家或者“五选一”等方式违规设置采购市场准入限制；某地住建部门以行政手段招标成立安责险承保机构共保体，干预施工安全责任险市场准入，限定购买特定经营者提供的服务；某地有关部门违规将电动自行车登记许可职责委托给当地保险公司导致出现强制保险、乱收费等情况；某地有关部门设立招标代理“名录库”，有违反市场主体平等准入嫌疑；某地有关部门要求市属国企与本地国企阳光采购服务平台对接，并要求“同等条件下优先选用市属国企系统内企业作为供应商”，涉嫌行政干预企业招投标自主权和企业自主经营权。

（五）其他违背市场准入负面清单制度的情况。如行政事项审批不便捷、审批标准不明确、行业协会乱收费、行业垄断等。如某地有关部门不动产登记办件超时严重，疑似在市场准入环节滥用权力寻租牟利；某省有关部门在工程建设项目设计方案审查、施工图审查等环节，为规避市场准入审批时限要求，将部分环节改为线下审查；某市有关部门增设的“档案号牌”“备案合格证”等由当地市自卸车协会发放，市自卸车协会借此向泥头车运输企业及驾驶员违规收费，强制泥头车运输企业入会并收取会费；某市预拌混凝土协会及会员企业因通过垄断协议实施垄断行为，被依法予以处罚。

（六）典型案例来源分布

从通报案例载明以及笔者根据材料分析总结的案例来源来看，36%的案例来源于排查归集，即由各省发展改革部门牵头，对违背市场准入负面清单有关规定的情况进行定期排查，排查结果报送国家发展改革委汇总；30%的案例来源于国务院督查及暗访；26%的案例来源于地方报送；5%的案例来源于市场准入效能评估，这是依托市场准入效能评估平台，通过系统梳理排查，并对可能存在的相关风险进行预研预判，发现线索；最后3%的案例是来源于部门报送，即中央和国家机关各有关部门根据市场准入负面清单中所涉及的事项，对违背市场准入负面清单有关规定的案例进行定期排查，将排查结果报送国家发展改革委汇总。

各地主要排查以下情况：

1.国家层面已经放开但地方仍在审批的许可事项；

2.对于已经放开行政审批的行业领域，通过行政手段干预造成行业垄断，导致其他市场主体难以公平进入的；

3.对于部分风险性较高，监管难度大的行业领域，有关主管部门长时间无故不予审批的；

4.为了保护本地企业发展，以行政手段干预设置准入门槛限制外地企业公平进入的；

5.行政审批互为前提或同类事项跨区域重复审批的；

6.部分承诺制审批事项缺乏公开透明的核准标准和审批要求，导致市场主体难以进入的；

7.在市场准入负面清单之外违规另设市场准入限制条件的；

8.与国家发展改革委已公开通报的65个典型案例类似或其他违背市场准入负面清单制度的情况。

四、政府及其部门如何防范违规风险

一是提高思想认识，加强相关制度学习。各地政府及相关部门应提高思想认识，积极学习《反垄断法》、市场准入负面清单制度、公平竞争审查制度及优化营商环境等有关文件及精神，认真学习有关经验做法，密切关注通报案例类似情况，不断提升依法行政意识水平，有条件的地区及部门可定期举办专题培训和学习考核，提高依法行政能力。

二是合法出台规范性文件。从前文数据分析可知，规范性文件的制定属于违背市场准入负面清单问题的“重灾区”，文件制定、执行部门涵盖发改、市场监管、财政、住建、自然资源、城管、交通运输、应急管理、金融监管、教育、卫生健康、文旅、农业农村、生态环境、工业和信息化、人社等多部门。通报案例的处理情况中也反映了合法性审查制度未严格落实、征求意见程序不规范等问题。严格落实规范性文件合法性审查工作是全面推进法治政府建设，能从源头上预防和化解政府行政决策法律风险的有效“检测器”。故，各级政府、部门提升法治审查力量和能力尤为重要，邀请政府法律顾问协助审查,能极大程度地预防规避法律风险隐患。同时，文件起草过程中也要注重依法充分征求相关主体意见建议，提高公众参与程度和信息透明度。

*《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》（国办发〔2018〕115号）全面推行规范性文件合法性审核机制，强调凡涉及公民、法人和其他组织权利义务的规范性文件，均要纳入合法性审核范围。《国务院办公厅关于在制定行政法规规章行政规范性文件过程中充分听取企业和行业协会商会意见的通知》明确：对企业切身利益或者权利义务有重大影响的，要通过多种方式充分听取有代表性的企业和行业协会商会以及律师协会的意见，除依法需要保密的外，要通过网络、报纸等媒体向社会公开征求意见，要保证公开征求意见的期限，杜绝走形式、走过场。 

三是扎实开展公平竞争审查。通报案例中有12个案例的处理情况整改措施中提到了公平竞争审查制度，但是另一方面也反映了政府及部门在实践中存在公平竞争审查不严、不准的问题。公平竞争审查制度是党中央、国务院深化经济体制改革的重要决策部署。公平竞争审查的上位依据主要有《中华人民共和国反垄断法》《公平竞争审查制度实施细则》等，《实施细则》更是明确了公平竞争审查四大类、18项禁止性审查标准，违反这些标准的政策措施，原则上不得出台。因此，政府及政府部门在政策措施出台前要严格把好公平竞争审查关，同时可构建对已出台政策措施的定期评估、动态清理的长效工作机制，坚决防止和纠正滥用行政权力排除、限制市场竞争行为。

四是规范行政执法行为，建立实时排查制度。通报案例中有17个案例涉及行政许可、行政事项办理和行政处罚，问题集中在选择性执法、行政事项委外、违规设置前置条件、互为审批、审批标准和要求不明确等问题。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》对全面推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度（以下统称“行政执法三项制度”）作出了具体部署、提出了明确要求。行政机关应贯彻落实好行政执法三项制度，完善执法程序、创新执法方式、加强执法监督，防止选择性执法、类案不同罚、逐利执法等减损市场主体合法权益，破坏营商环境的问题。相关主管部门也要及时规范行业协会商会的行为，避免产生行业内隐形壁垒，限制市场主体公平竞争。同时，各地应建立实时排查制度，定期全面开展市场准入壁垒排查清理工作，及时制止违背市场准入负面清单制度的情况发生，并针对相关情况及时总结经验、吸取教训，避免重蹈覆辙。

五是探索推广市场准入效能评估制度。各地可建设各级市场准入效能评估平台，争取涵盖准入规范管理、准入效能提升、案例归集通报等全过程，科学构建评估指标体系，持续探索创新市场准入效能评估方式和结果应用，不断总结先进经验做法，促进市场准入效能全面提升。另外，各地可进一步健全完善与市场准入负面清单制度相适应的准入机制、审批机制、社会信用体系和激励惩戒机制、商事登记制度等，系统集成、协同高效地推进当地市场准入制度改革工作。

六是畅通投诉举报渠道。相关部门间应做好协调衔接工作，充分畅通现有投诉举报渠道，结合科技发展水平积极探索新的渠道方式，扩大线索征集范围，规范投诉举报处理程序，明确受理监管主体及责任，强化执行整改力度，及时将处理进度和结果告知投诉人，不断健全完善投诉举报处理工作机制。

七是强化反垄断宣传。面向市场主体、行业协会商会等，各地政府及部门可主动开展公平竞争法律制度和政策及典型案例的宣传，不断创新普法方式，扩大普法范围，强化市场主体合规经营、公平竞争意识，引导全社会形成崇尚追求、主动保护和积极促进公平竞争的营商环境。

五、市场主体如何维权

一是积极表达需求建议。各类市场主体可结合自身实际需求，积极参与政府及相关部门组织的有关政策措施社会征求意见活动，积极建言献策，反映自身需求和建议。

二是充分利用现有投诉举报渠道。如发现有违背市场准入负面清单制度的行为，可通过发改部门公布的投诉举报方式进行投诉举报；如发现妨碍统一市场和公平竞争的行政行为，市场主体可以充分利用现有投诉举报渠道如12345平台等，向政策制定机关或主管部门反映，或者向政策制定机关或主管部门的上级机关以及本级及以上市场监督管理部门进行投诉举报。

三是依法申请行政复议、提起行政诉讼。如发现存在严重损害自身合法权益的行政行为，市场主体可依法向有关机关申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。

四是依法提起民事诉讼。如发现其他市场主体存在不正当竞争和垄断等行为并危害自身合法权益的，市场主体可对不正当竞争行为以及行为造成的损失进行证据固定，再依法向人民法院提起民事诉讼，要求其承担相应民事责任。

附件：典型案例汇总清单