前言 

随着我国交通事业的发展，交通领域发生的生产安全事故呈现逐年递增的趋势，为了加强安全生产工作、防止和减少生产安全事故的发生，《安全生产法》不断地修改完善，现行的《安全生产法》被称为“史上最严”。

关于《安全生产法》（2021修正）第一百一十四条（原《安全生产法》（2014修正）第一百零九条）之规定的理解和适用在实践中存在颇多争议，即对道路交通领域发生生产安全事故负有责任的生产经营单位是否能予以行政处罚、如何进行行政处罚才符合法律的规定及相关立法精神，笔者作出如下探究。

一、案例对比

案例一

该案例是笔者曾承办的一起案件。主要内容为：2019年张家界安顺出租车有限公司(以下简称“安顺公司”）驾驶人员引发一起交通事故，死亡1人，直接经济损失70万元。经事故调查组调查，由区政府作出批复认定该起事故是一起生产安全责任事故，安顺公司系涉案事故的责任单位。张家界市永定区应急管理局以区政府对事故调查情况的批复为主要依据，对安顺公司展开调查，认定安顺公司的行为违反了《安全生产法》（2014修正）（以下简称“原《安全生产法》）第四条、第二十五条第一款的规定，遂根据原《安全生产法》第一百零九条第（一）项的规定，决定对安顺公司进行罚款21万元的行政处罚。

安顺公司不服，向慈利县人民法院提起行政诉讼。法院经审理认为安顺公司作为生产经营单位，安全生产教育和培训不到位，对本案事故的发生负有责任，应当按照原《安全生产法》第一百零九条的规定进行处罚，驳回安顺公司的诉讼请求。安顺公司遂上诉至张家界市中级人民法院，张家界市中级人民法院认为交通事故发生的直接原因是涉案安顺公司驾驶人员违反道路交通安全法规造成的，结合安全生产法的立法精神和最高人民法院（2010）行他字第12号答复要旨，以发生事故的间接原因是安顺公司在安全生产教育和培训缺乏落实负有管理责任为由，适用原《安全生产法》第一百零九条的规定对于安顺公司进行处罚明显不当，撤销了张家界市永定区应急管理局作出的《行政处罚决定书》。之后，张家界市永定区应急管理局向湖南省高级人民法院提起再审。湖南省高级人民法院认为，本案中交通事故发生的直接原因是涉案事故驾驶员违反道路交通安全法规驾驶机动车，张家界市永定区应急管理局以涉案事故的间接原因系安顺公司对安全生产教育和培训缺乏落实为由，认定安顺公司对涉案事故负有管理责任，并据此依据原《安全生产法》第一百零九条的规定对安顺公司作出被诉行政处罚决定，适用法律错误，驳回了张家界市永定区应急管理局的再审申请。

案例二

该案例笔者将其作为参考在承办案例一时向各级法院予以提交。2017年长沙某出租汽车有限公司（以下简称“某公司”）驾驶人员引发交通事故，造成4人死亡，3人受伤，直接经济损失323.7万元。经事故调查组调查，由长沙市人民政府作出批复认定该起事故是一起生产安全责任事故，某年华公司系涉案事故的责任单位。长沙市应急管理局以市政府对事故调查情况的批复为主要依据，对某年华公司展开调查后认定某年华公司的行为违反了原《安全生产法》第二十二条第（二）、(五)、(六)项、第二十五条第一款的规定，遂根据原《安全生产法》第一百零九条第（二）项的规定，决定对某年华公司进行罚款55万元的行政处罚。

某华公司不服，向长沙市岳麓区人民法院提起行政诉讼。长沙市岳麓区人民法院经审理认为长沙市应急管理局作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，驳回某年华公司的诉讼请求。某年华公司遂上诉至长沙市中级人民法院，提出依据最高人民法院（2010）行他字第12号答复的意见，L市应急管理局处罚不当，请求依法改判。长沙市中级人民法院经审理认为，该答复是最高人民法院在2010年10月27日对个案的答复，《安全生产法》（2014修正）明确规定了应急部门对负有责任的生产经营单位进行行政处罚的职权，因此本案应适用现行的《安全生产法》，驳回某年华公司的上诉，维持原判。某年华公司不服该行政判决，向湖南省高级人民法院申请再审，省高院亦认为最高人民法院（2010）行他字第12号答复是对于个案的答复，且2014年12月1日实施的《安全生产法》第一百零九条新增了应急部门对事故责任单位具有行政处罚权，发生生产安全事故，负有责任的生产单位除要承担相应的赔偿等责任外，还需要承担相应的行政责任，事故调查小组作出的事故调查报告认定某年华公司系涉案事故的责任单位，某华公司应对涉案事故承担相应行政责任，遂驳回了某年华公司的再审申请。

上述两案例体现了法院对于最高人民法院（2010）行他字第12号答复及《安全生产法》（2014修正）第一百零九条（新《安全生产法》第一百一十四条）的规定持有的不同看法，且由于观点的不同导致两案判决结果截然相反，笔者结合相关实践经验对于最高人民法院（2010）行他字第12号答复及《安全生产法》的相关规定作出如下探讨。

二、关于最高人民法院（2010）行他字第12号答复的探讨

最高人民法院（2010）行他字第12号答复要旨为:“运输企业违反《安全生产法》第二十一条规定的，应急部门可以适用《安全生产法》第八十二条第三款予以处罚。未履行安全生产教育和培训义务不是发生交通事故直接原因的，应急部门适用《生产安全事故报告和调査处理条例》第三十七条对相关运输企业实施行政处罚不妥。”《生产安全事故报告和调査处理条例》第三十七条规定为：“事故发生单位对事故发生负有责任的,依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的,处10万元以上20万元以下的罚款；......”而原《安全生产法》第一百零九条规定为：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款：发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款；......”原《安全生产法》第一百零九条规定吸收了《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十七条规定的内容，加大了事故成本。2021年9月1日实施的新《安全生产法》更是进一步加大对事故责任单位的处罚力度，其中第一百一十四条规定为：“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由应急管理部门依照下列规定处以罚款:（一）发生一般事故的，处三十万元以上一百万元以下的罚款；......”

法院若结合最高人民法院（2010）行他字第12号答复要旨进行裁判，往往认为事故发生的直接原因是生产经营单位人员违反道路交通安全法规，生产经营单位对安全生产教育和培训缺乏落实是事故发生的间接原因，不是事故发生的直接原因，不应当适用原《安全生产法》第一百零九条规定进行处罚。

然而，随着《安全生产法》的不断完善，笔者认为法院无需结合最高人民法院（2010）行他字第12号答复的内容进行裁判。

第一，该答复是最高院对个案的答复，并不具有普遍的约束力。该答复提及的均是2002年的《安全生产法》的相关规定，2014年12月1日实施的《安全生产法》对之前的法律有重大调整，其中第一百零九条属于新增条款，且2021年9月1日实施的新《安全生产法》第一百一十四条在吸收原《安全生产法》第一百零九条的基础上更是进一步加大了处罚力度。

第二，该答复认为，运输企业违反2002年《安全生产法》第二十一条规定的，应急部门可以适用2002年《安全生产法》第八十二条第三款予以处罚。该答复的内容混淆了事故责任单位应当承担的责任与未发生事故但未履行安全生产教育培训义务单位应当承担的责任。假设两单位均未履行安全生产教育培训义务，其中一单位发生了生产安全事故，造成重大社会影响，另一单位未发生生产安全事故，若两单位处以同等的行政处罚，在一定程度上使事故调查组对事故的调查认定及政府对事故调查作出的批复形同虚设，使应急部门对生产安全事故的行政处罚权有名无实。

第三，该答复没有区分事故责任人员的交通肇事责任与生产经营单位应当承担的行政责任，采用直接的因果关系论，认为责任单位非造成事故的直接原因，不应承担事故责任，而只需承担一般的管理之责。笔者认为安全生产责任事关人民生命和财产安全，直接原因是交通肇事之责，是不可控制的，而间接原因是生产安全事故责任单位的管理之责是可约束、可调整的，只有合理的划分直接原因和间接原因，承认间接原因也应当处罚，才能在交通运输领域发生交通事故后全面调查事故发生的深层次原因，把生产经营单位的安全生产责任落到实处。且新《安全生产法》（2021修正）第十六条的规定明确了国家实行生产安全事故责任追究制度，追究生产安全事故责任单位和责任人员的法律责任，其在原《安全生产法》（2014修正）第十四条的基础上，增加追究生产安全事故责任单位的内容，正是彻底查清事故原因,依法追究责任的体现。

三、关于新《安全生产法》第一百一十四条规定的探讨

1.该条款是针对“发生生产安全事故”的生产经营单位实施的行政处罚。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第二款的规定：“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚。”故认定是否属于生产安全事故的关键是负责事故调查的人民政府批复的内容，若负责事故调查的人民政府在批复中指出该事故为安全责任事故，则满足该条款“发生生产安全事故”的前提，负责事故调查的人民政府作出的批复包含事故原因、性质及责任的认定，以及相关处理意见，具有可诉性。若被处罚的责任单位主张该事故并非属于生产安全事故，或对批复中关于事故原因、责任等认定不服，应当先行提起行政诉讼，申请撤销负责事故调查的人民政府作出的批复，否则应急部门有权根据批复的内容实施行政处罚。

2.该条款中何谓“负有责任”，笔者认为有两方面：第一，该条款的处罚力度不断加重，从立法的意图来说，是严格落实生产经营单位的行政责任。如前所述，新《安全生产法》第十六条将生产安全事故责任单位纳入生产安全事故责任追究范围之中，正是承认间接原因也应当处罚体现。再者，国家安全监管总局办公厅于2012年11月29日作出的《关于广东省汕尾市“4.4”较大道路交通事故行政处罚有关问题的复函》亦认为：“在安全生产事故调查中，直接原因是指是否当事人实施的、直接造成事故发生的原因，间接原因是指有相关企业、单位和监管部门未全面履行职责而造成事故发生的原因，直接原因和间接原因都是造成事故发生的重要原因。”只要是造成事故发生的重要原因，生产经营单位都应当“负有责任”，且若采取直接原因才可处罚的因果关系论，减轻了事故单位的法律责任，若采取间接原因也应当处罚的因果关系论，更能与《安全生产法》强调内部管理的重要性，强化事故责任单位的管理责任的目的和内容保持一致。第二，若采取间接原因也应当处罚的因果关系论,是否全部的间接原因均可处罚？在《安全生产法》中，关于生产经营单位的安全生产责任未落实的情况颇多，有驾驶员不具有从业资格、车辆改装、超载等等企业管理责任未落实等情形，明显属于事故的“硬伤”，也有未制定安全生产管理制度，未对从业人员进行安全生产教育和培训等情形，并不明显属于事故的“硬伤”,但同样属于企业管理责任未落实的情形，笔者认为无论是否属于“硬伤”，均是安全生产责任的重要一环，任何一处未落实，均是引发生产安全事故的重要原因，事故单位均有着不可推卸的法律责任。

3.该条款是按照事故责任的大小划分责任，对于“发生生产安全事故”的生产经营责任单位采取打包处罚的方式，并非按照《安全生产法》中未落实安全生产责任的一般规定进行逐条的单项处罚。该条款将事故的大小划分为四个等级，一般事故、较大事故、重大事故以及特别重大事故，并依据事故的责任大小对应罚则，而并非是根据未落实安全生产责任的大小对应罚则，故不能对事故责任单位按照违反《安全生产法》中未落实安全生产管理责任的内容进行单项处罚。以生产经营单位未对安全设备进行经常性维护、保养和定期检测为例，若该单位发生一般生产安全事故，根据新《安全生产法》第一百一十四条的规定，应当处三十万元以上一百万元以下的罚款，若该单位未发生生产安全事故，根据新《安全生产法》第九十九条的规定，应当责令限期改正，处五万元以下的罚款；逾期未改正的，处五万元以上二十万元以下的罚款。可见单项处罚的力度明显低于事故责任的处罚力度，若将生产安全事故责任的特殊规定按照违反安全生产管理之责的一般规定处罚，未体现因生产安全事故产生的行政责任与一般管理之责的划分，也未体现《安全生产法》严格依法认定、适度从严的原则。

四、结语

新《安全生产法》被称为史上最严《安全生产法》，加大了对违法行为的经济处罚。倘若对新《安全生产法》第一百一十四条产生误读误判，势必会影响应急部门对道路交通领域生产安全事故的行政处罚权，造成安全生产责任无法落到实处，影响安全生产。以上是笔者结合实务经验对最高人民法院（2010）行他字第12号答复及《安全生产法》相关条款的理解，望各位共同探究。