引言

政府信息公开作为行政机关日常工作内容，处理不当极易引发行政复议和行政诉讼，此类纠纷已成为行政纠纷领域高发“雷区”。新修订的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》），自2019年5月15日起施行。为便于行政机关及工作人员理解和适用此次《条例》最新修订，笔者结合近年来为多家厅局级行政机关法律顾问服务以及代理众多政府信息公开行政应诉的经验，从行政机关法律顾问视角对新修订《条例》进行解读，以期帮助行政机关更为高效、优质开展政府信息公开工作。

一、新修订《条例》对原有政府规范性文件部分规定进行吸纳

《条例》此番修订，吸纳原有的政府信息公开工作经验，将原有政府规范性文件部分规定纳入《条例》，更好解决法律适用的位阶问题。行政机关在政府信息公开工作适用依据时，除《条例》外，还有国务院办公厅规范性文件（如《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》）、部门单行规范（如《环境信息公开办法》）、各地区单行规范（如《湖南省实施<中华人民共和国政府信息公开条例>办法》）等。但在政府信息公开类行政诉讼中，根据《行政诉讼法》第六十三条规定，除法律、法规及地方性法规作为行政审判依据外，规章仅是行政审判的参照依据，政府规范性文件对法院审判没有拘束力。此次《条例》修订解决部分法律位阶的适用问题，提高到行政法规高度。

如：国务院办公厅发布的《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号）第二条第三款“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作（作区分处理的除外）。依据《条例》精神，行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。”新修订《条例》此次将该款规定引入法规，其第三十八条规定“行政机关向申请人提供的信息，应当是已制作或者获取的政府信息。除依照本条例第三十七条的规定能够作区分处理的外，需要行政机关对现有政府信息进行加工、分析的，行政机关可以不予提供”。

再如：《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条第二款“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”新修订《条例》对该内容进一步完善和细化，其第十六条规定“行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。”

二、新修订《条例》实施后对行政机关依申请政府信息公开工作的影响

政府信息公开工作分为主动公开及依申请公开两大类别。作为行政机关法律顾问，日常咨询和协助处理较多的事务集中体现在依申请的政府信息公开。新修订《条例》自2019年5月15日施行后，将对行政机关依申请信息公开工作带来重大变化。因政府信息公开类纠纷的司法（复议）审查主要从政府信息公开答复行为的程序、实体两方面开展，为防范和降低行政机关依申请政府信息公开答复的违法风险，笔者亦从这两方面阐述新修订《条例》对行政机关政府信息公开工作的影响。

（一）程序方面

1、延长依申请答复时间：新修订《条例》第三十三条，将政府信息公开申请的答复时间从原来的自收到申请之日起15个工作日内改为自收到申请之日起20个工作日内，相应的延长答复期限也从原来的最长不得超过15个工作日增加为最长不得超过20个工作日。

2、明确申请收到时间：新修订《条例》第三十一条，使行政机关依法履行政府信息公开职责的期限起算点更加明确。同时，需要注意以下问题：（1）政府信息公开申请人通过平常信函等无需签收的邮寄方式提交申请以及申请人通过互联网渠道或传真方式提交申请，起算时间均需要与申请人确认；（2）政府信息公开申请人通过邮寄方式提交政府信息公开申请，以行政机关签收之日为收到申请之日，这里签收的主体是行政机关而不是行政机关负责信息公开的部门。

3、新增补正告知程序：《条例》修订前，行政机关对于政府信息公开申请内容不明确的，可在15个工作日内以《条例》第二十一条“告知申请人作出更改、补充”进行答复，但在此次修订后，如果政府信息公开申请内容不明确的，行政机关应当给予指导和释明，将补正程序从原有的信息公开的答复方式改为信息公开答复的前置程序，并且根据新修订《条例》第三十条要求，必须在收到申请之日起7个工作日内进行“一次性”补正告知，同时，说明需要补正的事项和合理的补正期限。

4、明确涉密信息的征询程序：如申请公开政府信息将会损害第三方合法权益的，行政机关应当书面征求第三方的意见，而损害第三方合法权益的政府信息会涉及到第三方商业秘密或个人隐私。此次修订，改变原来第三方不同意公开即不得公开的一般性做法，要求第三方不同意公开应该有合理理由。同时，对于行政机关而言，需要注意15个工作日的程序要求，如果第三方在15个工作日内未提出意见，则应及时根据新《条例》规定决定是否公开。

5、新增共同制作政府信息的征询程序：新修订《条例》第三十四条新增“两个以上行政机关”共同制作政府信息依申请公开的征询程序。如依申请公开的政府信息涉及两个以上行政机关共同制作，牵头制作的行政机关收到公开申请后可以征求相关行政机关的意见。但需要注意的是：此处的征询意见是由牵头制作政府信息的行政机关进行发起，而“可以”的用词可知该程序并不是必经程序。同时，如发起该程序，行政机关同样需要注意15个工作日的程序要求。

6、明确提供政府信息的具体形式：新修订《条例》第四十条规定行政机关应当根据申请人的要求及行政机关保存政府信息的实际情况，确定提供政府信息的具体形式。一方面明确了无法按照申请人要求的形式提供的情形为可能危及政府信息载体安全或者公开成本过高；另一方面新增了电子数据、安排抄录的形式。

（二）实体方面

1、扩大政府信息公开范围：新修订《条例》第二十条在原《条例》第十条的基础上，新增主动公开范围，将实施行政处罚、行政强制的依据、条件、程序、本行政机关认为具有一定社会影响的行政处罚决定以及公务员招考的职位、名额、报考条件等事项以及录用结果纳入行政机关主动公开范围。

2、废除依申请公开“三需要”的申请条件：新修订《条例》删除原《条例》第十三条中“公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息”的条款，这也意味着行政机关在政府信息公开答复时不可以该理由拒绝向申请人提供。

3、进一步细化法定答复方式：新修订《条例》对原《条例》二十一条依申请的答复方式进行修改，去除申请内容不明确告知更改、补充的答复方式，将补正程序作为答复的前置程序；将属于公开范围的政府信息的答复方式进一步细化为已主动公开和可以公开两种情况；将政府信息不存在和依法不属于本行政机关公开的情况进行区分；增加重复申请和对信息的获取有特别规定的政府信息的答复方式。行政机关在新修订《条例》实施后，需严格按照《条例》第三十六条的规定，依法进行答复。

4、新增区分政府信息公开答复时不提供应说明理由的要求：原《条例》第二十二条规定，对申请公开的信息中含有部分不应当公开的内容，应作区分处理，但未对不公开的部分要求说明理由。此次新修订《条例》第三十七条，对申请公开的信息中含有部分不应当公开或者不属于政府信息的内容，增加向申请人说明理由的新要求。

三、新修订《条例》具体实践过程中所遇问题及思考

《条例》被修订后正式实施过程中，行政机关在具体适用该法处理政府信息公开的日常工作时或将遇相关问题。笔者在此试对具体实践新修订《条例》的部分问题进行分析与思考。

（一）一次性补正不符合要求该如何处理？

新修订《条例》三十条规定“政府信息公开申请内容不明确的一次性补正程序，并规定申请人无正当理由逾期不补正的，视为放弃申请，行政机关不再处理该政府信息公开申请。”但如果申请人按期补正，但补正结果却又不完全符合一次性补正告知的要求该如何处理？

笔者认为，根据新修订《条例》第三十条规定“行政机关应当指导和释明”的精神，应对政府信息公开申请不明确的原因作实质、形式的区分：形式上，补正后应该符合新修订《条例》第二十九条第（一）项规定，即政府信息申请应能够确定申请人的姓名或者名称、身份证明、联系方式等，如果申请人补正不符合形式要求，应再次和申请人进行释明，让申请人进一步补充提供，如申请人拒不提供而导致政府信息公开申请不符合第二十九条第（一）项规定的形式条件，行政机关可不再处理；实质上，补正后应该符合新修订《条例》第二十九条第（二）项规定，即政府信息申请应能够确定信息的名称、文号或者便于行政机关查询的其他特征性描述。如果申请人补正不符合实质要求，应以新修订《条例》第三十六条第（四）项，以“经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在”答复申请人。

（二）如将电子数据作为政府信息的提供方式，应如何操作？

新修订《条例》第四十条规定“如果按照申请人要求的形式提供政府信息，可能危及政府信息载体安全或者公开成本过高的，可以通过电子数据以及其他适当形式提供，或者安排申请人查阅、抄录相关政府信息。”但具体该采取何种电子数据的方式操作，条例并未明确。

笔者认为，电子数据的形式包含网络信息、文档、图片、音视频等形式。如果以文档的形式提供政府信息可以考虑采用电子邮件等便于第三方查证校验信息的方式进行提供，在提供形式上考虑采用电子签章的方式，提供的内容应尽量采用图片或PDF等不易篡改的形式，以确保提供政府信息不被篡改的可能。同时，行政机关应做好该政府信息提供方式的相关留档工作。

（三）通过平邮、互联网渠道、传真提出的政府信息公开申请，应如何确认？

新修订《条例》第三十一条规定“以平邮等无需签收方式提出政府信息公开申请的，政府信息公开工作机构应与申请人确认；通过互联网渠道或者政府信息公开工作机构的传真提交政府信息公开申请的，以双方确认之日为收到申请之日。”实践过程中，对于双方如何确认并未有进一步操作指引。

笔者认为，鉴于手机号码实名制的推行，如果当事人留存电话联系方式的，可以采取短信的形式进行确认，但需要注意的是，由于仅能以自然人身份注册手机号码，故发送短信的手机号码应为行政机关信息公开机构的工作人员，且回复信息中应表明自己的身份。如果当事人留有电子邮箱的，也可采用电子邮件的方式予以确认，便于第三方进行查验。如采取快递进行书面确认，则应在快递单上注明内容，留存已进行确认的证据。

（四）如何处理超数量、频次的政府信息公开申请？

新修订《条例》第三十五条规定了针对申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围的，行政机关应如何处理的程序。那么行政机关应如何认定申请公开信息的数量、频次明显超过合理范围？如何认定申请理由是否合理？无法依条例规定期限答复的，如何确定延迟答复的合理期限？

笔者认为，首先对于如何认定申请公开信息的数量、频次明显超过合理范围及如何认定申请理由是否合理。由于新条例颁布不久,如何判断“申请数量、频次明显超过合理范围”尚无统一标准,还有待于相关解释的出台以及司法判决的认定。同时，《条例》第三十五条仅规定了行政机关认为申请理由“合理”或“不合理”，并未明确规定和否合理的认定标准。国务院早在 2010 年的《关于加强法治政府建设的意见》中就明确了“行政执法机关处理违法行为的手段和措施要适当适度，尽力避免或减少对当事人权益的损害”，这充分体现了行政行为必须适当的原理。在我国的行政诉讼制度框架内，法院正是通过合理性审查的方式来控制行政自由裁量权的行使，而司法权对行政机关进行合理性审查，主要基于价值判断行政机关认定上述数量、频次明显超过合理范围的事实是否明显不当。行政机关在实践工作中，应以把握 “明显不当”为尺度来衡量。

其次，如何确定延迟答复的合理期限。新修订《条例》规定了补正期限不计入答复期限，但未明确规定合理说明理由的期限不计入。故，行政机关要求当事人合理说明理由的期限应计入答复期限。同时，新修订《条例》第三十五条中“无法在本条例三十三条规定的期限内答复申请人的”规定，赋予了行政机关可以确定延迟答复合理期限的权力。行政机关应根据实际情况，以保证申请人合法权益为基础，确定延迟合理的答复期限，此期限不宜在第三十三条的基础上再超过一般期限。否则，或被复议机关或司法机关认定为明显不当。