摘要

矿业权的物权属性不明确在实务中产生了很多争议，司法裁判对矿业权的物权属性认定与保护也不尽一致。矿业权登记制度重构以后，将矿业权的物权登记与勘查开采行政许可分离，既突出了对矿业权物权的充分保护，也为解决所涉争议提供了裁判标准。有利于提升矿业权人的投资信心，也有利于促进矿业高质量发展。

【关键词】矿业权；物权登记；争议解决

2024年11月8日，十四届全国人大常委会第十二次会议审议通过了《中华人民共和国矿产资源法（修订草案）》（以下简称新《矿产资源法》）。这是1986年《矿产资源法》颁布实施三十多年来的首次“大修”，修改幅度之大前所未有，是一次整体性、系统性、重构性的修改，尤其是将矿业权物权登记与勘查开采许可相分离，对保护矿业权人合法权益，促进矿业高质量发展具有重大意义。

一、矿业权物权属性的演化

关于探矿权、采矿权的规定，最早出现于1986年《矿产资源法》，但未明确其权利属性。1986年《民法通则》规定采矿权为财产权，仍未明确探矿权的权利属性。1996年《矿产资源法》规定探矿权、采矿权可有偿取得并流转，明确了探矿权、采矿权的物权属性。2000年，原国土资源部颁布的《矿业权出让转让管理暂行规定》明确规定探矿权、采矿权均为财产权，统称为矿业权，适用不动产法律法规，进一步明确了矿业权的物权属性，但实际操作仍具有模糊性。由于相关法律法规对矿业权的物权属性规定得不够明晰，实践中关于矿业权究竟属于何种物权，仍存在一些争议。矿业权作为物权的概念并未真正树立起来[1]。2007年颁布的《物权法》在第三编“用益物权”中明确：依法取得的探矿权、采矿权受法律保护，首次以法律形式明确了矿业权的用益物权属性。此后，《民法典》沿用了《物权法》规定，这对凸显矿业权的物权属性，革新矿产资源法立法理念具有重要意义[2]。

在具体适用方面，2017年颁布的《民法总则》删除了《民法通则》中关于采矿权的相关规定，矿业权主要由相关行政法规、规章及规范性文件规制。鉴于我国现行涉矿法律法规多制定于计划经济或者从计划经济向市场经济过渡期间，行政管理色彩较为浓厚，为适应矿业权流转的发展趋势，2017年《最高人民法院关于审理矿业权纠纷案件适用法律若干问题的解释》对矿业权出让、转让、租赁、承包、抵押等流转方式予以规制。新《矿产资源法》第22条规定：“矿业权的设立、变更、转让、抵押和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，法律另有规定的除外。”首次确立了矿业权物权登记制度，这对保护矿业权人的合法权益、解决矿业权物权纠纷无疑具有重要里程碑意义。

二、矿业权物权属性不明晰产生的争议类型分析

矿业权的取得一般通过公开竞争程序签订矿业权出让合同，再取得勘查许可证或者采矿许可证。矿业权人通过串联或者并行审批程序取得建设项目批复、使用林地许可、水土保持方案批复、环评许可等手续后开发利用核定范围内的矿产资源。由此可见，探矿权、采矿权具有强烈的公法属性，作为矿业权物权凭证的矿产资源勘查许可证和采矿许可证，同时亦是国土资源主管部门作出行政许可的法律文书，导致矿业权兼具民事物权和行政许可的双重属性[3]。矿业权的双重属性在实务中产生了诸多争议，本文结合司法实践列举以下几种主要争议进行分析，希望以此为切入点探寻行政许可证下的民事物权保护的共性问题。

（一）行政许可到期后的民事权利保护之争

矿业权出让合同有民事协议和行政协议两种区分，两种协议所载的民事权利与勘查开采行政许可权利都不是同一种类权利。在不同的矿业权范围发生重叠且一方行政许可到期、失效、注销等情形时，就会出现民事权利如何保护的争议。

A公司诉国土资源部、国土资源行政复议决定案是解决此类争议的经典案例。2006年1月，H省国土资源厅为A公司颁发了采矿许可证。同年3月，H省国土资源厅又授权C市国土资源局为B公司颁发了采矿许可证。因在采矿许可证有效期内无法解决矿业权垂直投影重叠问题，A公司向国土资源部申请行政复议，请求撤销行政机关为B公司颁发、延续采矿许可的具体行政行为。行政复议决定撤销了行政机关为B公司颁发的采矿许可证。B公司不服提起行政诉讼，一审、二审均未获支持。B公司又申请再审，最高人民法院再审撤销了二审、一审判决，撤销了行政复议决定，责令国土资源部重新作出行政复议决定。再审判决释明：采矿许可证规定的期限届满，仅仅表明采矿权人在未经延续前不得继续开采矿产资源，采矿权人其他依法可以独立行使的权利仍然有效。采矿许可证暂时未得到延续，并非采矿许可证自行废止，并不影响原采矿权基于采矿权出让合同等形成的权利，更不应该以事后未得到延续的事实而否定其与在先行政行为的利害关系[4]。该案将采矿许可到期后的民事权利界定为合同权利，与行政许可权利进行区分保护的裁判观点，在实务中产生了很大的影响，引发了对矿业权行政许可到期后民事权利应如何尊重和保护的思考。虽然矿业权出让合同的内容、签订方式在实务中纷繁复杂，与勘查、采矿许可到期的排列组合情形也多种多样，以合同权利保护行政许可到期后的物权也是特定背景下的解决方案。

（二）政策性关闭决定作出后的民事权利保护之争

在矿产资源行政管理过程中，地方政府依据国家或者地方产业政策、矿产资源规划、生态环境保护或其他原因，政策性关闭矿山的行为比较常见。根据《自然资源部办公厅关于政策性关闭矿山采矿许可证注销有关工作的函》（自然资办函﹝2019﹞1574号）规定，收到地方人民政府（或部门）有关矿山关闭情况的通知后，颁发采矿许可证的自然资源主管部门可直接注销采矿许可证并向社会公告。《自然资源部关于进一步完善矿产资源勘查开采登记管理的通知》（自然资规﹝2023﹞4号，以下简称4号文）则进一步完善了注销程序，采矿权人有30日的申请注销期限，期满不申请注销的可以责令限期改正，仍不改正的再吊销采矿许可证。上述两文呈现的共性是政府关闭矿山直接产生停止开采和注销行政许可的效力，但未明确行政许可注销后民事权利保护的救济程序以及补偿标准与补偿范围。实践中，政策性关闭矿山的补偿标准与补偿范围是不明确的。《关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》（国土资发﹝2010﹞137号）规定，建设项目压覆已设置矿业权的，补偿范围原则上包括矿业权人被压覆资源量在当前市场条件下应缴纳的价款（无偿取得的除外），所压覆的矿产资源分担的勘查投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失。前述补偿的主体是企业，政策性关闭补偿的主体是政府，二者不能等同。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》（法释﹝2009﹞20号）第15条规定，法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额。因政策性关闭矿山的补偿标准与补偿范围不明确，与权源合法与否等因素交织在一起，使得该类争议呈现复杂性、多样性及争议解决时间跨度长等特点。在实务执行过程中，地方人民政府作出关闭决定未进行补偿或者未进行合理补偿的情形较多，关闭决定被行政复议决定或者司法判决撤销的也不少，由此产生的退出争议屡见不鲜。

（三）地上物权与地下物权之争

近年来，因矿业权的物权属性不明晰，地上物权人申请行政复议或者提起诉讼主张撤销采矿权出让合同的案件数量逐渐增多。对于出让露天开采的矿产，地上物权人是否有撤销采矿权出让合同的主体资格，司法审判实践中大致有两种观点：一种认为地上物权人主体不适格。理由为矿产资源属于国家所有，集体经济组织或其成员既不是矿产资源的所有权人也不是使用权人，因此其与采矿权出让行为不具有利害关系。如果实施采矿行为需要征收集体经济组织的土地，集体经济组织或其成员仅对其区域范围内的集体土地及地上附着物享有补偿安置请求权，对采矿权本身及出让行为不享有权利；另一种认为地上物权人主体适格。理由为行政机关准许采矿的行政行为必然导致地面权利弱化，从而对地上承包经营权等权利的使用造成影响，同时也会形成地面塌陷等危险，地上物权人与采矿权出让合同有利害关系。

（四）行政许可到期后的抵押权效力之争

矿业权的行政许可证书载有物权属性，理所当然成为抵押物。矿业权的行政许可未到期，出让年限未到期，抵押权自然不会产生与行政许可相关的争议。但行政许可到期后的抵押权有无效力在实践中产生争议。司法裁判对于采矿许可证有效期届满时抵押权的效力问题，根据是否申请延续登记以及延续登记是否获批情况，主要有以下三种裁判观点：一是采矿权人未办理延续手续时，采矿权灭失，抵押权也相应灭失；二是采矿权人于采矿许可证有效期届满前已申请延续但尚未获批时，抵押权人关于采矿权优先受偿权的主张难以获得直接支持；未来待采矿权续期申请获批后，抵押权人可另行主张；三是采矿权人已申请延续且获得审批时，即使抵押备案登记的担保期间已届满，抵押权人仍应享有采矿权优先受偿权。

此外，因矿业权的物权属性不明晰在实务中产生的矛盾还有资源储量争议、协助执行范围争议等。因矿业权的物权属性不明晰，在争议解决实务中存在重行政许可轻物权属性保护的倾向，甚至有把行政许可到期后的合同权利保护视同矿业权人应自行承担的市场风险等认识，弱化了物权保护，不利于提升市场的投资信心。

三、矿业权物权登记制度重构对所涉争议解决产生的影响

新《矿产资源法》删除了原法中有关“经批准取得探矿权、采矿权”“开采矿产资源由国务院地质矿产主管部门审批”的内容。新《矿产资源法》第22条规定矿业权登记不再需要行政审批，符合登记条件的直接登记。显然，与典型的用益物权和不动产物权的登记制度相同。从《民法典》的立法体系看，《民法典》第329条是沿用《物权法》第123条的规定，《物权法》第123条并没有创设新的权利类型，仅仅是对原《矿产资源法》中已规定的权利类型予以重申，确认探矿权、采矿权在法律效力上的物权属性[5]。所以新《矿产资源法》也不是创设新物权，而是补充和完善不动产物权登记体系，是不动产物权登记的重要组成部分。新《矿产资源法》确立的物权登记与勘查开采许可分离的制度体系，为解决物权属性不明晰产生的争议提供了思路和裁判标准。

（一）行政许可到期不影响物权行使

新《矿产资源法》第33条第1款规定，矿业权人取得矿业权后再取得勘查许可证、采矿许可证。这一规定表明后续勘查、采矿许可与物权登记具有完全不同的法律属性。勘查许可证、采矿许可证是行为许可，探矿权证、采矿权证是物权凭证，前者到期或者被吊销后，非依法律规定，非经法定程序，矿政管理机关不得随意注销矿业权人的矿业权证书，不得随意剥夺矿业权人的物权[6]。此即行政许可到期不影响物权行使。

新《矿产资源法》施行后的新设矿业权，出现物权登记到期、出让年限未到期或者物权登记未到期、出让年限到期的可能性不大。因为采矿权的出让年限是在矿山服务年限的基础上增加1年左右的建设期，而矿山服务年限又是根据可采储量与生产能力再结合贫化率等计算出来的，采矿权的物权登记年限与出让年限可以完全一致。探矿权登记的使用期限由新《矿产资源法》直接规定，出让年限也会依法而定。二者都与行政许可基本没有关联性。

对于物权登记到期和出让年限也到期的采矿权，仍有可采资源储量的，矿业权人依法享有占有、使用和收益的权利，行政许可亦应批准。

物权登记和行政许可分离，物权抵押登记亦与行政许可分离，不再受行政许可的影响。值得一提的是，与物权分离后的采矿许可权是否完全脱离财产权属性，采矿许可权是否具有流通性等问题都值得研究。从法理上说，只要不为法律所禁止，一切财产都可能成为被抵押的范围[7]。从抵押物的特征看，不具有流通性的财产不能成为抵押物[8]，采矿许可权是否具有流通性，拭目以待。由此产生的疑难问题是，物权流通遵循私法意思自治的原则，会极大的提高矿业权的流通性。相比之下，与物权分离后的勘查、开采行政许可权则需行政审批，二者不同步会出现物权主体与行政许可权利主体不一致的问题。脱离行政许可的矿业权，不能开发利用，会影响物上抵押权的实现。行政许可影响物上抵押权实现的程度与情形有待进一步研究。

（二）政府提前收回矿业权需制定补偿标准

从特别法的视野看，新《矿产资源法》全文删除了“关闭”二字，意味着特别法没有授予政府政策性关闭矿山的职权。根据行政职权法定原则，行政法规及其下位规范都不得作出与法律相抵触的规定。政策性关闭矿山将由政府提前收回制度和有序退出制度取而代之。新《矿产资源法》第26条第1款规定，矿业权期限届满前，为了公共利益的需要，原矿业权出让部门可以依法收回矿业权；矿业权被收回的，应当依法给予公平、合理的补偿。该款可以理解为有收回必有补偿；无补偿则可拒绝收回。提前收回矿业权与征收土地的法理相似，可以参照征收土地补偿标准的制定模式，考虑矿种、地域经济发展程度差异、资源储量、出让价款与收益等因素，由部、省、市州三级制定规范，由上往下不断细化和完善。新《矿产资源法》第26条第2款规定，自然保护地范围内，可以依法进行符合管控要求的勘查、开采活动，已经设立的矿业权不符合管控要求的，应当依法有序退出。可以从两个方面理解：一是新《矿产资源法》是特别法，其他法律与此不一致的，以本款规定为准。《自然保护区条例》第26条规定的禁止开矿、采石不是“一刀切”。特别法已经另有规定的，从其规定；二是已经设立的矿业权不符合管控要求的，依法有序退出。有序退出符合提前收回矿业权情形的，仍应依法给予公平、合理的补偿。

综上，新《矿产资源法》实施后，矿业权提前收回制度、有序退出制度将成为规范矿业权政策性退出秩序的基本遵循。地方人民政府按照《安全生产法》第113条等相关法律规定作出关闭行政处罚的另当别论。

（三）解决历史遗留问题需在过渡期内出台政策

新《矿产资源法》施行后，矿业权登记办法也会随之出台，明确具体的登记条件，已设矿业权符合登记条件的自然是依法登记。对存在有出让合同无行政许可、无出让合同有行政许可、无出让合同也无行政许可等问题的矿山矿权，需要出台相关政策进行处理。虽《立法法》有法不溯及既往的原则规定，审判实践中也有“实体从旧、程序从新”的法律适用原则[9]，但新《矿产资源法》施行前的矿业权出让合同载有物权属性的历史使命，可以参照不动产统一登记制度改革的经验，确定矿业权登记的过渡期。在过渡期内出台解决历史遗留问题的政策。4号文是否继续执行要看新《矿产资源法》施行前的清理情况。

（四）地上物权与地下物权的矛盾有望改善

物权登记与勘查开采许可分离后，矿业权出让效率会提高，流动性也会加速。如果赋予地上物权人撤销地下矿业权出让合同的主体资格，不仅会降低矿业权的出让效率，也会遏制矿业权的流动性，与矿业权物权登记制度设立的初衷背道而驰。就物权设立而言，地下物权与地上物权同为物权，各自登记，互不影响。司法裁判如果支持地上物权人以利害关系为由主张撤销地下物权的设立合同，按照物权平等保护的原则，则地下物权也可以主张撤销地上物权的设立合同，法理逻辑不通。

从新《矿产资源法》的立法体系理解，既然矿业权登记与勘查开采许可已经分离，勘查、采矿行为造成他人人身财产损害或者发生生态损害的，依照新《矿产资源法》第75条承担民事责任即可。在地上物权人有更为便捷救济途径的情况下，无须对地下物权设立合同发动司法机器。地上物权与地下物权“剪不断，理还乱”的纠缠问题有望得到改善。至于新设探矿权采矿权的矿区范围与已设矿业权存在垂直投影重叠时，是否继续执行4号文规定，也要看政策文件的清理情况。

生活纷繁复杂，亦如难以穷尽列举分析与矿业权物权登记相关的争议。但矿业权物权登记制度确立以后，对物权争议的管辖法院、登记资料查询、民事协助执行范围等都会产生较大影响，在此不一一赘述。

结语

新《矿产资源法》确立矿业权物权登记与勘查开采许可分离制度以后，对矿业权人的物权保护会更加充分，同时也为物权属性所涉争议解决提供了明确的思路和裁判标准。天下之事，不难于立法，而难于法之必行。从争议解决的视角看，解决旧矛盾，遏制新纠纷，都有待配套制度出台和法之必行。

[1]最高人民法院物权法研究小组编著：《<中华人民共和国物权法>条文理解与适用》，人民法院出版社2007年版，第368页。

[2] 最高人民法院民法典贯彻实施工作领导小组主编：《中华人民共和国民法典物权编理解与适用[下]》，人民法院出版社2020年版，第637页。

[3] 李显东、刘志强：《论矿业权的法律属性》，载《当代法学》2009年第2期。

[4] 最高人民法院第三巡回法庭编著：《最高人民法院典型行政案件裁判观点与文书指导》，中国法制出版社2018年版，第211页。

[5] 最高人民法院物权法研究小组编著：《<中华人民共和国物权法>条文理解与适用》，人民法院出版社2007年版，第370页。

[6] 自然资源部.新矿产资源法的十大亮点. [EB/OL]（2024-11-10）[2024-12-1]https://www.gov.cn/

[7] 耿宝建：《行政与执行法律文书解读》，2014年第2期，第93页。

[8] 最高人民法院民法典贯彻实施工作领导小组主编：《中华人民共和国民法典物权编理解与适用[下]》，人民法院出版社2020年版，第1039-1040页。

[9] 最高人民法院第三巡回法庭编著：《最高人民法院典型行政案件裁判观点与文书指导》，中国法制出版社2018年版，第274页。