习近平总书记指出：“要围绕构建高水平社会主义市场经济体制，深化要素市场化改革，建设高标准市场体系，加快完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度”。2024年8月1日，《公平竞争审查条例》（下称“《条例》”）正式施行。《条例》规定国务院将定期督查县级以上地方人民政府公平竞争审查工作机制建设、工作开展等情况，针对违反《条例》的，有关部门有权对起草单位负责人进行约谈和对直接负责的主管人员处分等。因此，为落实习近平总书记指示要求，建立全国统一大市场，各单位根据《条例》对已出台的政策文件进行“体检”迫在眉睫。但如何基于《条例》的要求，开展“健康体检”，找到“市场病灶”，进行“对症下药”，是许多单位目前所面临的难题。

作为全国优秀律师事务所，人和人律所长期以来一直为湖南省政府及省厅级单位提供法律顾问服务，在多年服务中，我所于文件审查方面积累了丰富经验。我们深知文件审查对于确保政策法规合法合规、保障行政决策科学性与公正性具有关键意义。当下，为响应国家建设全国统一大市场的战略部署，助力优化营商环境，我所针对《条例》展开深入研究与解读，以期为各界提供法律指引，共同推动公平竞争市场环境的建设。

一、《条例》发布背景

2013年11月，党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，要求“大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化”。同时，新的经济形势下各地面临的税收与考核压力增加，各地招商引资竞争白热化，地方保护主义抬头。如某监察委员会曾公布某市市委书记指定全市营运出租车必须使用本市一品牌，再如某区书记利用职务便利，在招投标时设置条件限定当地企业等，这些均在当地造成严重不良影响并引起较大风波，如此种种数不胜数。党中央、国务院为打造公平竞争环境，优化资源配置，建设全国统一大市场，对公平竞争制度规则不断进行完善。

2016年6月，《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发〔2016〕34号）提出建立公平竞争审查制度。2021年6月，国家市场监督管理总局、国家发展和改革委员会、财政部、商务部及司法部共同印发《公平竞争审查制度实施细则》（国市监反垄规〔2021〕2号）的通知。2022年6月，修改后的《中华人民共和国反垄断法》规定“国家建立健全公平竞争审查制度”，首次将该制度入法。

自公平竞争审查制度实施后，对规范市场竞争确实发挥了诸多益处，但由于文件效力较低或实操性不强，实践中公平竞争审查制度仍存在改进空间，故2024年6月6日，国务院出台了《条例》，这是我国第一部关于公平竞争审查的行政法规。

二、《条例》内容解读

（一）审查主体和范围

根据《条例》第二条“起草涉及经营者经济活动的法律、行政法规、地方性法规、规章、规范性文件以及具体政策措施（以下统称政策措施），行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称起草单位）应当依照本条例规定开展公平竞争审查”规定，公平竞争审查制度主要有两方面的修改。

在审查主体方面，《条例》将公平竞争审查主体扩大至起草单位、市监部门和第三方机构等，如政策措施被认定具有排除、限制竞争效果的，则不予出台，或调整至符合要求后出台；在审查范围方面，《条例》将法律扩充进来，从源头上进行规范。《条例》从纵向性、横向性两方面对审查制度进行修改完善，使审查制度更加全面具体，从而规范市场竞争，促进全国统一大市场的实现。

（二）审查内容

1、是否限制市场主体范围，存在“特定经营者”？

《条例》第八条、第十条和第十一条多次提及“特定经营者”，但在实质审查过程中，关于什么是“特定经营者”存在诸多争议。对此，本所以为可从以下几个角度进行剖析认定：

第一，先确定“经营者”的定义。根据《中华人民共和国反垄断法》第十五条“本法所称经营者，是指从事商品生产、经营或者提供服务的自然人、法人和非法人组织。”规定，即“经营者”不局限于法人，还包含自然人和其他组织。

第二，再界定“特定”范畴。“特定”并非仅指一家市场主体，还可以是某一限定地区的多家市场主体，具体到实际操作中需审查是否通过对主体范围设立人为限制、是否客观上阻碍了部分市场主体参与公平竞争、是否过度干预市场公平竞争结果。

但需注意的是，并非只要是限制经营者范围的政策措施都涉嫌违反公平竞争，需结合具体规定及其适用情形予以判断。譬如，“对首次认定为独角兽企业的进行奖补”和“对独角兽企业进行奖补”有所区别。前者是针对有明显发展的不特定市场主体进行奖补；而后者针对的是已被认定为独角兽的企业，该奖补企业属于特指，不再具备不特定性。同时，前者有助于激发企业活力，促进市场良性竞争，但后者却拉大了企业之间的差距，降低了中小企业的竞争力，阻碍了市场主体公平竞争。

2、是否有限制或者变相限制市场准入和退出的内容？

《条例》第八条规定了政策措施中不得含有限制或者变相限制市场准入和退出的内容，如不得违法设置审批程序、设置不合理或者歧视性的准入退出条件、限定经营购买或者使用特定经营者提供的商品或者服务等。

政策措施文件中常出现的“接受本地区补贴后x年不得离开本地区/需缴纳本地区x年税收”等规定限制了市场主体的退出机制，或涉嫌违反公平竞争原则。优化当地营商环境，应积极提供有利于企业发展的基础设施，建立良性竞争制度，创建利于企业生存发展环境，而非仅依靠奖补简单粗暴地将企业限制在当地发展，对激发企业创造活力毫无益处。“对购买本地区设施设备的企业进行奖补”的类似规定亦然，保护本土企业并非不可，但良性保护应是鼓励本土企业在市场中竞争，去芜存菁，优胜劣汰，若机械地以奖补方式鼓励或变相鼓励企业购买本地服务或设施等，会让外地企业望而止步，这样既限缩了本地经济发展，也不利于建立全国统一大市场。

3、是否有限制商品、要素自由流动的内容？

《条例》第九条规定不得含有限制商品、要素自由流动的内容，如不得存在限制外地或者进口商品、要素进入本地市场，或者阻碍本地经营者迁出，商品、要素输出。市场流动在合法的前提下应是自由的，譬如招投标的目的是公平公开公正地选取优质单位，若设置不必要或带有歧视性的条件，势必会影响到招标的最终结果，从而阻碍市场竞争，不利于市场的良性发展。

4、是否有影响生产经营成本的内容？

《条例》第十条规定了政策措施中不得含有影响生产经营成本的内容，如不得给予特定经营者税收优惠、不得给予特定经营者选择性差异化的财政奖励或者补贴、不得给予特定经营者要素获取/行政事业性收费/政府性基金/社会保险费等方面的优惠。

其实早在2014年，国家便出台了《关于清理规范税收等优惠政策的通知》，通知指出“一些税收等优惠政策扰乱了市场秩序，影响国家宏观调控政策效果”，后陆续又出台了多份文件规范税收优惠政策。本次《条例》出台进一步规范了税收优惠政策，势必导致多地已出台的税收优惠政策重新审核修改，譬如“以缴纳税收的x%进行奖补”“缴税达到x万元的可奖励x”“先征后返”等将奖补措施直接与税收挂钩的政策，再如“地方贡献”“减免土地出让收入”等简单粗暴在税收基础上做加减法或以土地进行奖补的变相与税收挂钩的政策，均不再可行。该类税收优惠政策或会增加政府的债务风险，亦不利于市场的优化配置，妨碍市场公平竞争。

5、是否含有影响生产经营行为的内容？

《条例》第十一条规定不得含有影响生产经营行为的内容，如不得强制或者变相强制经营者实施垄断行为，或者为经营者实施垄断行为提供便利条件；不得超越法定权限制定政府指导价、政府定价，为特定经营者提供优惠价格；不得违法干预实行市场调节价的商品、要素的价格水平等。市场主体具有经营自主权，政策制定机关不应对市场主体的经营行为进行过多干预，妨碍市场的公平竞争。譬如某地政府在无上位依据的前提下，对本该由市场自主调节价格的商品制定了指导价，剥夺了市场主体的自由定价权，限制了市场自由竞争。

三、《条例》颁布意义

本次《条例》的实施从源头上清理各类阻碍要素自由流通的政策，确保商品、服务、资本、人才都能在全国大市场中畅行无阻，使各市场主体不论出身、规模，均站在同一起跑线竞争，激发出源源不断的创新活力与经济韧性；使资源向更有潜力和创新能力的产业和企业流动，促进传统产业的转型升级和新兴产业的培育发展；使各类市场主体能够在全国范围内更加自由地开展经营活动，形成统一、开放、竞争有序的市场体系。

结语

本文主要探讨了《条例》出台后为什么要进行“体检”、“体检”的标准是什么、如何开展“体检”工作等方面。可能有单位对如何开展“体检工作”仍存在困惑，也可能有单位对《条例》内容存在不同的理解，欢迎各单位与我所对此类问题进行交流探讨，共同扫除阻碍各要素流通障碍，推动全国统一大市场建设，推动法治政府建设进程。